SABTU pagi pekan lalu saya mengikuti diskusi mengenai Kesatuan Pengelolaan Hutan (KPH) yang digelar Fakultas Kehutanan Universitas Hasanuddin Makassar secara virtual. Diskusi yang menarik. Selain mengetahui perkembangan KPH kini, saya bisa menyimak berbagai pandangan Kepala KPH terhadap regulasi baru setelah Undang-Undang (UU) Cipta Kerja.

Kepala KPH yang diminta menyatakan pendapatnya adalah KPH Unit VII Hulu Sarolangun, KPH Yogyakarta, KPH Kerinci, KPH Wilayah VI Gorontalo, KPH Saddang I dan KPH Rinjani Barat, yang di antaranya disebut sebagai KPH Maju. Saya menjadi narasumber dan memberikan beberapa pandangan setelah menyimak pendapat mereka.

Untuk arah regulasi dan pengaruh UU Cipta Kerja terhadap KPH, telah saya sampaikan dalam artikel di halaman ini 1 Maret 2021. Dalam artikel kali ini saya akan menyoroti peran KPH sebagai lembaga negara: mengapa mereka harus ada secara fungsional dan profesional sebagai pengelola hutan di tingkat tapak dan insentif apa yang perlu dipertahankan agar peran KPH terintegrasi dengan tujuan pembangunan kehutanan secara nasional.

Dalam The Economic Theory of Bureaucracy: Insights from the Niskanian Model and the Misesian Approach, Laurent A.H. Carnis (2009) menulis bahwa negara perlu mengintervensi proses pemanfaatan sumber daya yang tidak adil. Untuk itu, negara membutuhkan otoritas publik dan birokrasi untuk melaksanakan kebijakan, yang praktiknya tergantung insentif.

Itu cara pandangan Niskanian, yang dicetuskan William Niskanen, ekonom Amerika, salah satu artsitek Reagenomic. Sebaliknya, Ludwib Mises, ekonom Austria, mengatakan bahwa birokrasi menjadi instrumen negara, yaitu alat menjalankan perintah, administrasi, dan regulasi. Di sini perilaku birokrasi diarahkan lebih kepada kepatuhan, bukan atas dasar insentif.

Kerangka kerja KPH berdasarkan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 23 Tahun 2021 tentang penyelenggaraan kehutanan mempunyai dua acuan. Pertama, ketentuan tanggung jawab organisasi KPH (pasal 40) dan muatan rencana pengelolaan hutan jangka panjang dan jangka pendek (pasal 120).

Acuan itu sebagai dasar pelaksanaan manajemen hutan berupa perencanaan, pengorganisasian, tindakan dan kontrol (POAC), yang menjadi lingkup kegiatan mewujudkan suatu perintah. Sedangkan pasal 123 mengatur tugas dan fungsi organisasi KPH yang mencakup perintah itu sendiri, yaitu bagian dari pelaksanaan administrasi untuk membantu tugas pemerintah.

Sebagai bagian manajemen hutan, dua pasal pertama menjadi landasan KPH bermanuver sejalan dengan kenyataan di lapangan. Di sini profesionalisme kehutanan digerakkan oleh fakta-fakta lapangan, ilmu pengetahuan, nilai-nilai maupun etika. Inilah beda antara KPH dan Dinas Kehutanan: KPH sebagai pengelola hutan di tingkat tapak, Dinas Kehutanan menjalankan fungsi administrasi pemerintahan.

Untuk menjalankan fungsi KPH itu, pemetaan sosial menjadi sangat penting. Masyarakat menjadi subyek bukan hanya penerima manfaat utama. Juga penerima risiko agar mereka ikut bertanggung jawab atas hasilnya. Keenam kepala KPH yang mempresentasikan pembelajarannya umumnya sudah melakukan hal-hal tersebut.

Tampak apa yang mereka lakukan karena adanya insentif dari pendapatan langsung dan insentif dari alokasi dana pemerintah daerah sebagai bentuk peningkatan produktivitas hutan di dalam KPH.

Sebagai bentuk insentif—sejalan dengan pandangan Niskanen di atas—KPH akan terpicu motivasinya untuk meningkatkan kapasitas KPH. Faktor penting lain adalah kepemimpinan (leadership) kepala KPH. KPH Maju umumkan karena dipimpin kepala berpikir dan bertindak melampaui batasan-batasan struktural yang kaku.

Peran kepemimpinan yang dapat melampaui rigiditas birokrasi seperti itu sudah banyak contoh keberhasilannya di lapangan (Amri dan Santosa, 2020), termasuk apabila kita melihat kegiatan rehabilitasi hutan dan lahan (RHL) yang berhasil. Dengan pengalaman seperti itu, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan bahkan telah mencanangkan kegiatan RHL sebagai kegiatan swakelola—yang mengandalkan keleluasaan pelaksananya, bukan proyek pengadaan barang seperti sebelumnya.

Secara konseptual, mekanisme keleluasaan memungkinkan pelaksana di tingkat tapak, menjalankan “transaksi pasar”, yaitu kegiatan inovatif yang didasarkan pada apa yang dihadapi, apa yang mungkin dilakukan, serta apa yang menjadi hak dan kewajiban pihak lain yang bisa dinegosiasikan. Keleluasaan itu berbeda dengan konsep “transaksi administratif” yang baku, seperti pandangan Mises, karena harus mematuhi peraturan atau standar tertentu yang berlaku umum.

Keleluasaan menetapkan manajemen hutan melalui transaksi pasar itu makin penting, terutama sebagai upaya mematangkan pelembagaan organisasi yang bertanggungjawab, yang berbasis hasil akhir (outcome). Secara nasional, mewujudkan iklim keleluasaan dalam manajemen hutan, selain membuka lebar inovasi, juga menjadi penguatan kapasitas lembaga kehutanan secara keseluruhan. Tak lagi bertumpu pada kewenangan dan tanggung jawab pemerintah.

Dalam pasal 123 PP 23/2021, KPH punya mandat menyusun rencana, melaksanakan koordinasi dan melaksanakan berbagai bentuk fasilitasi sebagai kepanjangan tangan pemerintah di wilayah kerja mereka. Hal itu menjadi wujud pelaksanaan administrasi yang sejalan dengan kepentingan nasional.

Dengan demikian, pasal 123 berfungsi memastikan terwujudnya prakondisi pengelolaan hutan. Namun, mengingat berbagai peluang perizinan yang tidak selalu terisi, pelaksanaan pasal 40 dan 120 adalah pelaksanaan pengelolaan hutan itu sendiri oleh KPH.

Tantangannya bagaimana semua itu bisa dilaksanakan dengan proses tata kelola pemerintahan yang baik? Ying Wang (2019) dalam Ethical Dilemmas of the Modern Bureaucracy and its Solution memberikan tips “Biarkan kekuasaan berjalan di bawah sinar matahari”.

Yin Wang yang menyoroti birokrasi di China itu menulis bahwa semua pegawai negeri perlu memegang posisi kepercayaan publik, ada peningkatan pengawasan sosial maupun keterbukaan informasi bagi publik atas pelaksanaan pembangunan. Saya setuju dengan pendapat itu. Sekaligus sebagai penyeimbang ketika keleluasaan ide dan inovasi manajemen hutan melalui KPH berkembang di seluruh Indonesia.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :