PAPUA masih menjadi salah satu provinsi tertinggal di Indonesia. Pada 2020, PDB per kapita Papua hanya Rp 56.141, nomor sebelas dari 34 provinsi. Dengan jumlah penduduk 4.303.707 jiwa pada 2020 dan luas 312.224,37 kilometer persegi, indeks pembangunan manusia (IPM) Papua hanya 0,604, terendah dibanding semua provinsi. Adakah jawabannya otonomi khusus Papua? 

Jaringan Keadilan Sosial Indonesia (2020) mempublikasi Indeks Keadilan Sosial Indonesia (IKSI) dengan memakai angka 2018. Mereka mengadopsi perhitungan kemiskinan multidimensi Alkire et al (2015) dan menghasilkan nilai IKSI nasional sebesar 63.46. Artinya sekitar 63% penduduk Indonesia terpenuhi keadilan sosialnya.

Provinsi yang memiliki IKSI terendah adalah Papua, Papua Barat, Nusa Tenggara Timur dan Maluku. Di wilayah ini hanya 1 dari 2 penduduknya yang terpenuhi keadilan sosialnya. Sedangkan nilai IKSI tertinggi—7 dari 10 penduduk terpenuhi keadilan sosialnya—didominasi provinsi di Jawa dan Sumatera, terutama DKI Jakarta, Yogyakarta, Jawa Tengah, Bali dan Kepulauan Riau.

Kita bisa melihat dari data ini, wilayah yang keadilan sosialnya rendah adalah daerah yang kaya sumber daya alam, terutama hutan dan bahan tambang. Ini menunjukkan bagaimana pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya alam berjalan secara tidak adil.

Sejauh ini, alokasi legal perhutanan sosial di Papua dan Papua Barat hanya seluas 146.000 hektare untuk 10.280 kepala keluarga dan sama sekali belum ada penetapan hutan adat. 

Masih menjadi teka-teki apakah kenyataan seperti itu akibat masalah-masalah peraturan-perundangan, masalah kapasitas dan tata kelola lembaga daerah dan pusat, atau masalah politik. Atau kombinasi dari semuanya itu? Bagaimana kita memperbaikinya? Apakah Undang-Undang Otonomi Khusus yang baru bisa menjawab segala problem itu? 

Undang-undang Nomor 2 Tahun 2021 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua telah diundangkan pada 19 Juli 2021. Terdapat 17 pasal yang berubah dalam undang-undang baru itu dan ada dua pasal baru yang disisipkan, yaitu Pasal 6A dan 68A.

Secara umum isi Undang-Undang Otonomi Khusus Papua memberi kekhususan bagi orang asli Papua, baik dengan perluasan representasi politik melalui lembaga legislatif, perluasan akses pada bidang pendidikan, kesehatan, ketenagakerjaan dan perekonomian, peningkatan dana otonomi khusus, serta penegasan bahwa 10% dari dana bagi hasil dialokasikan untuk belanja bantuan pemberdayaan masyarakat adat (pasal 36).

Kita tahu isi undang-undang itu belum cukup menjawab hal-hal yang selama ini masih menjadi ganjalan, terutama apabila kita melihat pelaksanaan program-program pembangunan di lapangan.

Pertama, masyarakat Papua, terutama orang asli Papua, belum mendapat kepastian ruang hidup. Sejauh ini, seluruh praktik penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan sumber daya alam, yang menjadi sandaran orang asli Papua, dijalankan berdasarkan undang-undang sektor dan kini telah disatukan menjadi Undang-Undang Cipta Kerja. Secara substansial, praktik selama ini masih melahirkan ketegangan, antara lain akibat perbedaan konstruksi berpikir.

Orang asli Papua memaknai dan mempraktikkan pengelolaan sumber daya alam tidak sebatas komoditas, melainkan ruang hidup sosial budaya. Banyak studi menunjukkan mereduksi ruang hidup hanya menjadi komoditas terbukti mereduksi fungsi kelembagaan lokal orang Papua yang berisi tatanan sosial budaya beserta pengetahuan dan kearifan lokalnya. Runtuhnya kelembagaan lokal itu menjadi penyebab hilangnya rasa saling percaya yang memudahkan terjadinya konflik vertikal maupun horizontal.

Karena itu mencegah keruntuhan kelembagaan lokal orang Papua seharusnya mendapat pembahasan guna penetapan implementasi Undang-Undang Otonomi Khusus lebih lanjut. 

Di sini ada pertanyaan kunci: walaupun UU Otonomi Khusus Papua memberikan ruang orang asli Papua mendapat perluasan representasi politik, apa yang akan mereka dapatkan ketika pengelolaan sumber daya alam tidak menjadi bagian dari otonomi khusus atau tidak mendapat otonomi khusus secara substantif? 

Status pengelolaan sumber daya alam tersebut ditegaskan dalam pasal 4 UU Otonomi Khusus. Dalam pasal itu, disebut bahwa kewenangan provinsi Papua mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, moneter dan fiskal, agama dan peradilan, serta kewenangan tertentu di bidang lain yang ditetapkan melalui peraturan-perundangan.

Penjelasan pasal 4 menyebutkan bahwa “bidang lain” tersebut termasuk pendayagunaan sumber daya alam. Ini berarti, pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya alam tidak termasuk dalam ruang lingkup otonomi khusus.

Deforestasi 2001-2019

Kedua, dalam Bab X mengenai perekonomian, pasal 38 menyebutkan bahwa pengembangan ekonomi Papua harus menjalankan prinsip-prinsip keadilan dan pemerataan, menghormati hak-hak masyarakat adat dan kepastian hukum bagi pengusaha, menjalankan prinsip pelestarian lingkungan dan pembangunan berkelanjutan serta wajib memperhatikan sumber daya manusia setempat dengan mengutamakan orang asli Papua. Semua itu akan diatur dalam Peraturan Daerah Khusus yang harus sudah ada paling lambat dalam waktu satu tahun.

Status sumber daya alam dalam Otonomi Khusus akan baik apabila dalam Perdasus tersebut mengompromikan norma penataan ruang di Papua. Seluruh prinsip dalam pasal 38 hanya bisa berjalan apabila mekanisme penataan ruang menjunjung ruang hidup orang asli Papua.

Kita tahu penataan ruang hanya mengatur fungsi dan struktur ruang. Implementasi kebijakan itu di Papua dan Papua Barat sering kali melahirkan ketegangan, terutama antara hak-hak masyarakat adat dan kepastian hukum bagi pengusaha, sebagaimana disebut dalam pasal 38 sebelumnya.

Dalam praktiknya, pengusaha langsung bertemu dengan masyarakat adat untuk memperoleh hak atas tanah, dan sering berakhir secara tidak adil dalam konflik. Hal ini telah berlangsung lama dan terakumulasi dampak negatifnya.

Pada perubahan pasal 6 UU 26/2007 tentang penataan ruang, yang menjadi pasal 17 Undang-undang Cipta Kerja disebutkan bahwa penataan ruang diselenggarakan dengan memperhatikan, antara lain, sumber daya alam, sumber daya manusia, kondisi ekonomi, sosial, budaya dan politik.

Apa yang perlu kita perhatikan dalam penetapan tata ruang, serta kebijakan pengelolaan sumber daya alam, seyogianya bisa diterapkan untuk Papua yang memiliki karakteristik hubungan antara sumber daya alam dan sosial budaya yang khas. Dalam konsep ekonomi institusi, kinerja ekonomi dan sosial sulit berjalan apabila regulasi dan seluruh aturan main tidak berdasarkan pada karakteristik sumber daya alam dan sosial budaya masyarakat.

Menurut Christopher S. Hyatt dalam “Rebels and Devils: The Psychology of Liberation” (2017), inti kemandirian adalah berpikir dan bertindak menurut standar dari dalam, bukan dari luar. Bila hal itu diterapkan, pelaksanaan Otonomi Khusus Papua bukan hanya akan memenuhi kebutuhan politik, juga dibenarkan secara substantif.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :