TIAP membicarakan pembangunan berkelanjutan, biasanya kita akan omong soal ekonomi, sosial, dan lingkungan. Setiap kegiatan harus menghasilkan manfaat ekonomi, adil secara sosial, seraya tak merusak lingkungan—paling tidak dampaknya bisa segera dipulihkan.

Masalahnya, ekonomi, sosial, lingkungan itu adalah produk akhir. Bagaimana produk akhir bisa berjalan akan tergantung pada aturan. Bagaimana aturan menopang hasil akhir itu akan sangat tergantung tata kelolanya.

Tata kelola di sini membicarakan mekanisme pengambilan keputusan secara kolektif di tengah-tengah ragam aktor atau organisasi. Problem tata kelola adalah tidak ada sistem kontrol formal yang menentukan syarat hubungan antara aktor dan organisasi tersebut.

Dalam “Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach” (2009), Vasudha Chhotray dan Gerry Stoker menjelaskan pengertian tata kelola. Menurut mereka tata kelola bukan penjabaran pratik hukum yang pasti dan mengikat. Dalam tata kelola, kata mereka, “tidak ada sistem kontrol formal yang dapat mendikte” antara hubungan dan hasil. 

Kewenangan dan paksaan yang tersedia dalam sistem hukum adalah sumber daya yang tersedia dalam pengaturan pemerintahan, tetapi tidak pernah dalam jumlah yang cukup untuk mengendalikan pengambilan keputusan. Karena itu, bentuk karakteristik interaksi sosial-politik dalam pemerintahan bergantung pada negosiasi, sinyal, komunikasi, dan pengaruh hegemonik, daripada kewenangan formal.

Dari pengertian tata kelola Chhotary dan Stoker itu kita mendapat jawaban alternatif dari pertanyaan mengapa peraturan yang memberikan kewenangan besar, sering kali tak mendorong sebuah lembaga menjalankan pemerintahan yang baik. Ada faktor lain yang mempengaruhi tata kelola selain hanya soal teks aturan. 

Evaluasi pengelolaan hutan FAO (2018), misalnya, menunjukkan persoalan tata kelola dsebagai masalah utama. Dalam “Rethingking Forest Concessions: Improving the allocation of state-owned forests for better economic, social and environmental outcomes”, FAO dan mitranya menganalisis konsesi hutan di dunia yang kini mencakup sekitar 123 juta hektare, yang tersebar di wilayah tropis, seperti Amerika Latin, Asia Tenggara dan Afrika Barat maupun Tengah.

Indonesia sendiri pernah punya konsesi hingga 64 juta hektare. Kini yang masih berproduksi sekitar setengahnya. Dalam laporan FAO itu ada uraian mengapa persoalan mendasar tata kelola membuat pengelolaan hutan menjadi tidak berkelanjutan atau lestari.

Pertama, tata kelola lemah. Bisa akibat pemerintah yang tak memberikan prioritas pada sektor kehutanan, sehingga lembaga kehutanan kekurangan staf mumpuni untuk beroperasi secara efektif, termasuk dalam evaluasi dan pengawasan konsesi hutan. Kelemahan institusional seperti itu membuat sistem konsesi rentan terhadap penargetan oleh perusahaan yang tidak etis, korupsi pegawai pemerintah akibat dibayar rendah, dan kegagalan lembaga pemerintah memungut biaya konsesi.

Kedua, pemberantasan korupsi memang sulit. Karena itu, ketika langkah-langkah kebijakan kehutanan dan pengendalian lingkungan hidup diusulkan, analisis dampaknya harus mengasumsikan kegiatan ilegal dan korupsi selalu ada dan diperhitungkan dampaknya. Misalnya, pengawasan selalu tidak efektif sehingga perlu keterbukaan informasi.

Konsesi hutan bersertifikat memiliki dampak sosial dan lingkungan positif yang signifikan, dan meningkatkan keterlibatan masyarakat serta menghasilkan perbaikan dalam kontrak sosial dengan masyarakat. Dalam tata kelola yang buruk, sertifikasi hutan sering disalahgunakan. 

Terlalu sering kita mendengar hubungan yang terjadi dalam bentuk, “Mari kita lakukan minimum absolut untuk mendapatkan sertifikat”. Padahal tujuan yang sesungguhnya dalam sertifikasi adalah “Mari kita lakukan semaksimal mungkin untuk meningkatkan usaha pengelolaan hutan kita”.

Ketiga, pengelolaan hutan diperburuk oleh risiko lain yang dihadapi investor, yakni persyaratan tinggi mengembalikan modal ke hutan. Salah satu risiko itu, yang biasa terjadi di negara tropis, adalah stabilitas politik yang labil sehingga peraturan dan kewenangan berubah yang berisiko hilangnya konsesi mereka. 

Rendahnya investasi yang kembali ke hutan itu menyebabkan pendapatan kotor hutan yang dikumpulkan oleh pemerintah umumnya rendah. Rata-rata sekitar US$ 6 per hektare per tahun. Padahal, hampir semua penggunaan hutan untuk sektor lain menghasilkan lebih banyak pendapatan. Akibatnya hutan dikonversi menjadi perkebunan, pertambangan, pertanian, perumahan.

Kecilnya nilai hutan membuatnya dikonversi ke lahan yang lebih menguntungkan. Deforestasi dan degradasi lahan tak akan bisa dihentikan sepanjang nilainya tak memberikan manfaat ekonomi.

Pemerintahan yang gagal mempertahankan nilai kayu biasanya karena tidak mampu mengumpulkan pendapatan. Korupsi membuat pungutan hutan menjadi rendah dan setoran ke kas negara berkurang. Kinerja industri yang buruk juga akibat rendahnya fasilitas pemrosesan dan inefisiensi pasar kayu. Pasar kayu tropis umumnya sangat tidak efisien.

Keempat, di banyak negara, tata kelola hutan gagal mengadopsi hak masyarakat adat. Akibatnya, investor mengeluarkan biaya lebih akibat konflik tenurial.

Mengingat pertumbuhan hutan yang lambat, para pebisnis akan memaksimalkan pengembalian modal dengan memanen seluruh kawasan hutan secepat mungkin dan berinvestasi kembali di tempat lain. Jika tak ada yang menegakkan tata kelola, hutan akan habis. 

Maka, problem hutan lestari dan pembangunan berkelanjutan bukan semata soal teknis dan bagaimana membuat aturan yang seolah bagus, mengikat, dan memaksa. Tata kelola, pelaksanaan, dan kapasitas lembaga negara yang lebih utama karena di sana ada manusia.

Karena kita sudah punya UU Cipta Kerja, tata kelola yang baik akan memaksimalkan potensi positifnya seraya menekan sekecil mungkin dampak negatifnya. Apa saja syarat tata kelola hutan berkelanjutan? Interaksi sosial-politik dalam pemerintahan. Korupsi pertama-tama harus dicegah karena ia akan mempengaruhi seluruh bangunan tata kelola.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :