TATA kelola pertanahan dalam reforma agraria pada dasarnya proses ekonomi-politik dan kekuasaan. Sebab ia melibatkan peraturan, proses, dan struktur kelembagaan melalui keputusan penggunaan dan penguasaan atas tanah, cara keputusan itu diimplementasikan, serta cara mengelola kepentingan yang bersaing. Dengan demikian, tata kelola pertanahan yang efektif harus melawan berbagai bentuk korupsi pertanahan.

Temuan Transparency Internasional dan FAO (2011) menunjukkan ada korelasi kuat antara tingkat korupsi di sektor pertanahan dan korupsi sektor publik di sebuah negara. Temuan ini berimplikasi luas dan penting untuk memastikan integritas dan efektivitas inisiatif pengelolaan sumber daya alam, termasuk reforma agraria.

Dalam kebijakan reforma agraria, skema pengelolaan tanah yang menjadi objeknya dilaksanakan melalui dua model: penataan kembali sektor pertanahan melalui legalisasi tanah seluas 4,5 juta hektare atau penyediaan akses melalui redistribusinya. Dalam wawancara dengan Tempo, Menteri Agraria dan Tata Ruang Sofyan Djalil menyebut model pertama bisa memenuhi target, sedangkan model kedua belum tercapai.

Dari kacamata tata kelola, saya dan Eko Cahyono meninjaunya dalam artikel “Agrarian Reform in Indonesia: Analyze Concepts and Their Implementation from a Governance Perspective“ di jurnal Manajemen Hutan Tropika edisi khusus 2021, sebagai berikut:

Pertama, analisis kami berangkat dari studi Jong-sung (2014) yang menemukan bukti dua penyebab utama ketidaksetaraan hingga korupsi, yakni korupsi perangkat negara dan klientelisme. Ketimpangan meningkatkan tekanan terhadap upaya redistribusi: orang kaya mendapat insentif lebih kuat mempengaruhi proses pembuatan kebijakan dan implementasinya. Dalam ketimpangan yang tinggi, elite ekonomi dan politik juga memiliki insentif mengembangkan klientelisme sementara penduduk miskin rentan terhadap klientelisme. Ini dapat menjadi alasan pernyataan Menteri Agraria dan Tata Ruang di Tempo.

Di Korea dan Taiwan, masih menurut Jong-sung, reforma agraria menjadi jalan meminimalkan ketimpangan untuk mengurangi pengaruh kelas dominan terhadap otonomi negara karena menghilangkan elite tanah. Di dua negara itu reforma agraria ditopang oleh birokrasi meritokratis yang otonom, yang sebagian besar bebas dari pengaruh dan penetrasi kepentingan dominan tersebut.

Di kedua negara itu ada juga klientelisme politik dan praktik pembelian suara, tapi politik programatik berkembang seiring waktu dan klientelisme secara bertahap berkurang signifikansinya.

Kegagalan reforma agraria di Filipina membantu oligarki mempertahankan dan memperluas kekuatan ekonomi mereka dengan melakukan diversifikasi ke perdagangan, manufaktur, dan keuangan. Oligarki tanah bukan hanya mengumpulkan kekayaan ekonomi, juga kekuatan politik karena hubungan patron-klien antara tuan tanah dan penyewa dengan mudah dipakai untuk mobilisasi suara. 

Kedua, beberapa teori reforma agraria bisa kita pakai untuk memahami perspektif di balik pelaksanaannya, terutama yang berkaitan dengan hak-hak komunal atas tanah. Hull, dkk (2019) menyebut teori penggantian (replacement theorists) yang mendukung substitusi hak atas tanah adat, yaitu hukum adat yang hidup dan tidak dimodifikasi, dengan hak milik resmi, untuk memastikan keamanan tenurial. Oleh karena itu, sertifikasi memisahkan tanah yang dikuasai oleh individu atau kelompok dari komunitasnya yang lebih besar.

Ahli teori konservatif berpendapat lain: sistem tenurial adat yang tidak dimodifikasi akan mengurangi jaminan tenurial. Penganut teori ini menganjurkan untuk melestarikan sebagian besar status quo adat. Kegagalan reformasi tenurial yang berorientasi pasar menjadi bukti meningkatnya marjinalisasi orang miskin dan eksploitasi mereka oleh para elite. 

Penganut teori konservatif melihat kepemilikan adat yang hidup memberikan jaminan kepemilikan yang memadai karena tanah menjadi basis ikatan sosial, politik, dan ekonomi antara kelompok kekerabatan. Sudut pandang ini berasal dari pemahaman multi-fungsi, multi-generasi tentang tanah, di mana tanah membentuk fondasi sistem sosial-ekonomi, agama, dan politik.

Program sertifikasi tanah mungkin gagal dalam konteks semacam ini karena sertifikasi merusak struktur sosial komunitas perdesaan, sehingga jaminan tenurial de jure mengikis jaminan tenurial de facto yang sudah ada sebelumnya dan tertanam secara sosial. 

Di antara teori penggantian dan teori konservatif itu, menurut Hull, muncul aliran pemikiran ketiga, yaitu teori adaptasi. Para pendukungnya mengadvokasi perubahan bertahap pada sistem tenurial lahan atau adopsi sistem tenurial hibrida untuk mengakomodasi kebutuhan lokal dan perubahannya. Pendekatan ini, yang disebut sebagai “renovasi” kepemilikan adat, mengakui nilai dari sistem kepemilikan adat yang hidup sambil menyarankan bahwa “cacat” mereka dapat diatasi dengan cara kreatif untuk menyempurnakannya, daripada perubahan yang lebih radikal.

Pelaksanaan reforma agraria di Indonesia memiliki beberapa kelemahan terutama adanya friksi dan fragmentasi pandangan dalam menyikapi agendanya di kalangan birokrasi pemerintah sendiri. Bahkan juga terjadi friksi dan fragmentasi di kalangan aktivis agraria. 

Bagi para pendukung, reforma agraria menjadi kesempatan politik yang harus dimanfaatkan. Sedangkan yang menentangnya melihat bahwa reforma agraria fokus pada urusan teknis administrasi pertanahan, bukan merombak ketimpangan struktur agraria untuk mencegah konflik.

Masyarakat adat dan lokal lainnya di Indonesia—terutama mereka yang tinggal di wilayah-wilayah kaya sumber daya alam—telah lama mengalami tekanan akibat tidak mendapat pengakuan hak-hak legal atas tanah, termasuk tidak mendapat akses terhadap pengembangan ekonomi. Maka, masalah hak atas sumber daya alam dan eksistensi masyarakat menjadi masalah substansial yang paling dasar. 

Perkembangan politik akhir-akhir ini bertumpu pada memberikan kemudahan proses perizinan bagi usaha besar dalam memanfaatkan sumber daya alam, daripada secara tegas melindungi dan mengembangkan hak-hak masyarakat adat dan lokal.

Dengan demikian, masalah reforma agraria sebagai instrumen menyelesaikan konflik agraria memiliki tiga problem serius.

Pertama, cara pikir pelaksanaan reforma agraria belum sejalan dengan kondisi nyata di lapangan, terutama apabila dikaitkan dengan pilihan-pilihan implementasinya. Benturan antara teori konservatif dan teori penggantian belum diformulasikan sebagai jalan keluar jika terbentur pada kondisi sosial-budaya yang berbeda-beda. Sebab, watak dasar reforma agraria selama ini lebih cenderung ke arah model yang dikendalikan pasar.

Kedua, kebijakan reforma agraria berbenturan secara substansial dengan regulasi maupun proses administrasi penetapan masyarakat adat, lokal, dan kelompok sosial lain yang menjadi “subjek”. Kebijakan cenderung tidak mendapatkan kemudahan legalitas hak, memakan waktu lama serta memerlukan upaya politik di luar jangkauan masyarakat itu sendiri.

Ketiga, masalah administrasi dan rendahnya kapasitas kelembagaan negara, baik pusat maupun daerah, menjalankan program dan kegiatan yang sejalan dengan berbagi persoalan tata kelola dalam mengatasi dua problem di atas.

Maka administrasi pertanahan perlu dikaitkan dengan penguatan keterbukaan informasi publik, sebagai syarat demokrasi substantif dan deliberatif, agar berbagai pendekatan sejalan dengan membuka berbagai kepentingan politik maupun kondisi sosial budaya masyarakat sebagai penerima manfaatnya.

Dengan merujuk pengalaman negara lain, reforma agraria sebagai cara menurunkan klientelisme, perlu ditopang dengan sejumlah program pencegahan dan penindakan korupsi pertanahan serta korupsi sumber daya alam yang lebih luas.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :