TAK berlebihan rasanya jika kita sebut tanah adalah jantung pembangunan yang memanfaatkan sumber daya alam. Karena itu hak atas hutan, laut, pesisir, dan seluruh wilayah perkotaan bisa dengan baik dan adil apabila hak-hak atas tanah ditetapkan terlebih dahulu. Demikian pula tanah yang berfungsi sebagai wilayah perlindungan lingkungan, perlu kita bebaskan dari eksploitasi untuk mencegah fungsinya yang berkurang, bahkan hilang. 

Keinginan itu mengemuka dalam acara Pusat Studi Agraria Institut Pertanian Bogor pekan lalu, bertajuk Refleksi Akhir Tahun 2021: Quo Vadis Transformasi Agraria Indonesia. Masalahnya, dengan pemanfaatan sumber daya alam untuk pembangunan saat ini, kita tidak bisa lagi berasumsi seolah-olah hak dan fungsi tanah bisa ditetapkan sebagai prasyarat. Di balik alokasi pemanfaatan sumber daya alam itu ada berbagai persoalan struktural yang membuatnya tidak mungkin.

Maka jika kita merasa paham mengenai kondisi lapangan dengan hanya berdasarkan peta dan data normatif penggunaan sumber daya alam, pemahaman itu akan menyesatkan. Kita tidak tahu apa yang terjadi di balik data dan peta itu.

Dalam laporan Tim Percepatan Kebijakan Satu Peta (TPKSP, 2020) ada wilayah tumpang tindih seluas sekitar 77 juta hektare. Angka konflik tanah sebanyak 10.802 kasus (Kementerian Agraria dan Tata Ruang, 2019). Data Direktorat Jenderal Perkebunan (2021) menyatakan bahwa di semua provinsi yang ada perkebunan kelapa sawit selalu ada konflik lahan. 

Di balik berbagai kenyataan itu Komisi Pemberantasan Korupsi (2020) pada periode 2017 hingga Oktober 2021 menerima 841 pengaduan berbagai persoalan pertanahan dan indikasi adanya mafia tanah.

Kita tahu hampir seluruh pendekatan pemerintah untuk mewujudkan hak dan fungsi sumber daya alam secara pasti dan adil, sejauh ini, memakai pendekatan administrasi dan hukum. Birokrasi bahkan lebih sering fokus pada pasal-pasal peraturan dan program pemerintah untuk menyelesaikannya, tanpa menyentuh persoalan yang ada di baliknya.

Dalam situasi seperti itu, instrumen kebijakan seperti pendirian bank tanah bisa menjadi bagian untuk mengatasinya. Peraturan Pemerintah Nomor 64 Tahun 2021 mengenai badan bank tanah dan Peraturan Presiden Nomor 113 Tahun 2021 mengenai struktur dan penyelenggaraan bank tanah mungkin bisa menopangnya. 

Bagaimana kita melihat bank tanah? Kita mesti meneropongnya dari kacamata ekologi politik. Publikasi Jonas I. Hein (2019), Political Ecology of REDD+ in Indonesia: Agrarian Conflicts and Forest Carbon, merumuskan beberapa hal. REDD+ adalah mengurangi deforestasi dan degradasi lahan.

Pertama, konflik agraria dan perlawanan petani adalah konflik pertama dan utama tentang akses dan penguasaan tanah, yang merupakan alat produksi terpenting dalam lanskap pertanian.

Konflik berakar pada ketimpangan struktural secara historis dan tidak diakuinya hak-hak adat. Di Indonesia, konsesi hutan dan tambang, budidaya kelapa sawit oleh perusahaan, kelapa sawit rakyat dan budidaya karet, serta perladangan berpindah, menjadi model produksi eksklusif yang menciptakan pengaturan sosio-spasial yang berbeda dan akses yang bersaing dalam hubungan penguasaan lahan atau properti.

Kedua, skala penguasaan menjadi penjelasan lain yang relevan untuk melihat perubahan akses konflik dan hubungan properti itu. Ada tiga proses transformasi negara di Indonesia—dari transformasi negara kolonial ke negara pembangunan yang intervensionis menjadi negara persaingan. Yaitu peningkatan skala menuju aparatur negara transnasional atau internasional, penurunan skala kepada aparatur negara sub-nasional, dan proses memberi peran aktor non-negara. Skala penguasaan itu kini dianggap tidak ideal untuk melahirkan penguasaan tanah secara adil.

Ketiga, ada ketidaksetaraan dan asimetri kekuasaan. Upaya baru seperti REDD+ dianggap sebagai mekanisme yang saling menguntungkan. Namun, konflik dalam skema ini menunjukkan ada ketidaksetaraan dan asimetri kekuasaan.

Hein juga menunjukkan bahwa kelangkaan sumber daya perlu dibingkai dalam pemahaman relasional dan politis. Itu berarti, kelangkaan, seperti pada penyediaan tanah, bukan fitur tetap terkait dengan sedikitnya jumlah yang tersedia dibanding dengan yang diminta. Lebih dalam dari itu pola dan kekuatan yang lahir dari ekologi politik. Kelangkaan bagi seseorang mungkin berlimpah bagi orang lain, karena kelangkaan diproduksi oleh akses yang tidak setara dan menjadi persoalan konstitutif dari hubungan sosial, politik, maupun ekonomi yang berakhir dengan hasil kerentanan ekologis.

Dengan begitu posisi bank tanah akan sangat rentan terhadap tekanan politik maupun kemungkinan terjadinya konflik kepentingan. Artikel “Potensi Korupsi Institusional Bank Tanah” memberi gambaran tantangan besar model solusi persoalan struktural melalui bank tanah, baik dari sisi tingginya potensi konflik kepentingan, korupsi institusional maupun penyederhanaan atribut tanah yang kompleks menjadi komoditas.

Dalam artikel itu saya sebut postur bank tanah ini tidak selaras dengan postur bank tanah di Tiongkok dan Amerika Serikat yang telah berjalan dan berhasil, terutama dalam hal desentralisasi dan independensi lembaga itu dari lembaga negara lainnya. 

Dengan berkaca pada masifnya konflik pertanahan serta tumpang tindih penggunaan lahan dan mafia tanah maupun hasil studi Jonas I. Hein itu, pendekatan ekologi politik bisa memperjelas alasan mengapa reforma agraria saat ini didominasi oleh legalitas tanah, bukan redistribusi tanah.

Legalitas tanah adalah urusan sempit administrasi dan regulasi, yang sejauh ini bisa diatasi oleh kepemimpinan tertentu yang dapat mengurangi biaya transaksi tinggi. Sedangkan redistribusi tanah adalah urusan kekuasaan dalam politik pertanahan. 

Untuk itu, pada kondisi ekologi politik yang belum berubah, dengan syarat-syarat independensi yang tidak memadai, pertanyaannya apakah bank tanah bisa menjalankan redistribusi tanah secara terbuka dan adil? 

Ini pertanyaan kompleks dan ruwet. Apalagi jika kita ingat putusan Mahkamah Konstitusi tentang UU Cipta Kerja yang menjadi basis pembentukan Badan Bank Tanah. Amar ketujuh putusan itu memerintahkan agar pemerintah menangguhkan segala kebijakan yang bersifat strategis dan berdampak luas selama omnibus law ini direvisi.

Apakah bank tanah kebijakan yang bersifat strategis dan berdampak luas? Tentu saja. Tapi mengapa Presiden malah membuat keputusannya? Mungkin itulah wujud besarnya kepentingan politik dalam kebijakan pertanahan di Indonesia.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :