IDE menjadikan kelapa sawit sebagai tanaman hutan sehingga perkebunan akan dianggap hutan kian mengemuka. Jika gagasan ini berhasil, perkebunan kelapa sawit tak akan lagi dianggap sebagai penyebab deforestasi karena menggunduli hutan dan mengurangi penyerapan karbonnya. Sebaliknya, perkebunan kelak disebut hutan sawit.

Kita akan meninjau gagasan ini dengan merunut kebijakan dan definisinya.

Instruksi Presiden Nomor 18 Tahun 2018 mengenai penundaan dan evaluasi perizinan perkebunan kelapa sawit serta peningkatan produktivitasnya bertujuan meningkatkan tata kelola perkebunan kelapa sawit. Selain itu Inpres ini hendak memberi kepastian hukum, menjaga dan melindungi kelestarian lingkungan termasuk penurunan emisi gas rumah kaca, serta meningkatkan pembinaan petani kelapa sawit dan menaikkan produktivitas perkebunan kelapa sawit.

Apabila kita membaca tugas keenam kementerian atau lembaga negara yang dikoordinasikan Kementerian Bidang Perekonomian, juga tugas gubernur dan bupati/wali kota dalam instruksi itu, semua kegiatannya disinergikan untuk menyelesaikan masalah. Hasil yang diharapkan adalah kawasan hutan dan tanah negara akan tertata kembali sesuai fungsinya, ada kepastian hukum, naiknya produktivitas ekonomi dalam lingkungan hidup yang terjaga.

Cara untuk mencapai hasil itu memakai beberapa strategi:

Pertama, menetapkan areal yang berasal dari kawasan hutan yang telah dilepas atau melalui tukar-menukar kawasan hutan kembali sebagai kawasan hutan. Kedua, menetapkan kembali areal yang dahulu kawasan hutan menjadi tanah negara. Ketiga, menetapkan tanah telantar sebagai tanah negara dan menghentikan penerbitan atau pembatalan hak guna usaha (HGU). Keempat, ada langkah-langkah hukum melalui tuntutan ganti rugi atas penggunaan kawasan hutan untuk perkebunan kelapa sawit setelah verifikasi data dan evaluasi atas pelepasan atau tukar-menukar kawasan hutan.

Instruksi tersebut pada dasarnya melanjutkan Peraturan Pemerintah Nomor 104 Tahun 2015 mengenai tata cara perubahan peruntukan dan fungsi kawasan hutan. Aturan ini memberikan tiga opsi penyelesaian perkebunan sawit di kawasan hutan yang izinnya berasal dari kepala daerah.

Jika sawit berada di hutan produksi yang dapat dikonversi, sepanjang sesuai tata ruang, penyelesaiannya memakai pelepasan kawasan hutan. Jika sawit berada dalam kawasan hutan produksi tetap dan terbatas, penyelesaiannya melalui tukar menukar kawasan hutan. Apabila sawit ada di kawasan hutan lindung dan konservasi pemerintah memberikan kesempatan melanjutkan usaha kebun sawit selama satu daur tanaman pokok.

Sejiwa dengan Inpres dan PP itu, Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2013 mengenai pencegahan dan pemberantasan perusakan hutan (UUP3H) memuat kebijakan afirmatif bagi perkebunan skala kecil.

Secara normatif isi kebijakan dan peraturan-peraturan tersebut tampak mengatasi kelemahan atas kebijakan sebelumnya, walaupun pada tahap akhir semua pengaturan itu dilebur ke dalam UU Cipta Kerja yang belum terlihat pelaksanaannya.

Kini ada yang coba mencari sandaran ilmiah untuk menguatkan bahwa sawit adalah tanaman kehutanan sehingga problem-problem di atas selesai. Ada beberapa hal yang mesti kita urai dari gagasan ini:

Pertama, jika sawit jadi tanaman hutan, tandan buah segar akan masuk dalam lingkup definisi hasil hutan. Ia akan diperlakukan dalam bisnis proses kehutanan, mulai dari inventarisasi, perencanaan, pengukuhan, pengelolaan, perizinan, pengawasan, maupun kewenangan pengaturannya.

Berdasarkan peraturan itu, perizinan kebun sawit akan menjadi kewenangan pemerintah pusat. Sejumlah lingkup kerja lembaga perlu disesuaikan jika sawit jadi tanaman hutan. Sebagai komoditas, sawit akan menjadi kewenangan organ-organ dalam tubuh kementerian yang membidangi kehutanan. Juga menjadi kewenangan dinas di daerah yang menangani kehutanan.

Kedua, ide sawit sebagai tanaman hutan akan membuat tutupan hutan berada dalam kawasan hutan, tanah milik ataupun tanah negara—termasuk yang berstatus izin usaha perkebunan (IUP) maupun HGU. Itu berarti perlu strategi pengaturan baru, karena selain akan diatur dalam undang-undang kehutanan, sawit juga sudah diatur dalam undang-undang pertanahan dan undang-undang perkebunan. Dalam undang-undang perkebunan, sawit telah ditetapkan sebagai usaha pengolahan hasil perkebunan (pasal 41), komoditas perkebunan strategis tertentu (pasal 52), serta dalam penetapan organisasi profesi Masyarakat Kelapa Sawit Indonesia (pasal 82).

Ketiga, kecuali ditetapkan dalam undang-undang—itu pun hanya dalam kondisi tertentu—peraturan yang secara eksplisit memasukkan sawit sebagai tanaman hutan tidak dapat berlaku surut. Dengan kata lain, akan berlaku hanya untuk tanaman sawit yang ditanam setelah peraturan itu dibuat. Akibatnya, status tanaman sawit yang telah terbangun dalam kawasan hutan tidak berubah. Artinya, urusan izin mesti diselesaikan terlebih dahulu. Dengan demikian, kebun sawit di masa lalu tidak dapat diputihkan hanya dengan mengubahnya menjadi tanaman hutan.

Keempat, sebenarnya solusi untuk tanaman sawit dalam kawasan hutan sudah tersedia, yaitu pasal tambahan 110A dan 110B dalam UUP3H yang sudah diturunkan dalam PP 24/2021 mengenai tata cara sanksi administratif dan tata cara penerimaan negara bukan pajak yang berasal dari denda administratif di bidang kehutanan.

Dalam beleid ini sudah pula tersedia kebijakan afirmatif untuk kebun sawit skala kecil yang luasnya kurang dari 5 hektare. Meski begitu, peraturan hanya berlaku bagi perkebunan yang terbangun sebelum aturan ini lahir.

Setelah aturan itu, jika ada yang masih coba-coba membuka kebun sawit di kawasan hutan tanpa izin berusaha di bidang kehutanan akan dikenakan sanksi pidana. Sebagaimana strategi Instruksi Presiden di atas, langkah-langkah hukum dan/atau tuntutan ganti rugi atas penggunaan kawasan hutan untuk perkebunan kelapa sawit tetap berlaku.

Dari empat tinjauan di atas, motif menjadikan sawit sebagai pohon hutan terlihat kabur. Tak ada alasan kuat yang bisa mendukungnya. Menurut Iris Geva-May, dalam Thinking Like A Policy Analyst: Policy Analysis as a Clinical Profession, kebijakan akan jadi solusi tergantung pada diagnosis masalahnya.

Sementara diagnosis masalah sangat dipengaruhi motivasi, bias, peran penilaian dan keterbatasan analis yang mengarah pada kesalahan. May juga menunjukkan bahwa pengambilan keputusan dan pemecahan masalah dibatasi oleh heuristik, keyakinan dan nilai-nilai yang mempengaruhi persepsi, interpretasi, maupun cara berpikir.

Jika memakai analisis May itu kita bisa menduga motif apa di balik gagasan menjadikan sawit sebagai tanaman hutan.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :