UNDANG-Undang Ibu Kota Negara (UU IKN) telah sah pada 18 Januari 2022 setelah hanya 43 hari disusun DPR. Dengan beleid ini pemerintah sah memindahkan ibu kota dari Jakarta ke Penajam, Kalimantan Timur. Namun, hampir sebulan sah, rupanya masih memunculkan debat: apakah ibu kota negara dan status pemerintahannya sesuai konstitusi atau tidak.

Ibu kota negara yang baru, kelak menempati areal 256.000 hektare—lebih dari empat kali luas Jakarta—yang berlokasi di dua kabupaten: Penajam Paser Utara dan Kutai Kartanegara. Presiden Joko Widodo menamai ibu kota baru ini Nusantara—sama dengan sebutan untuk gugusan 17.000 pulau di Indonesia. 

Dalam diskusi Otonomi Talk yang dihela Komite Pemantau Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD) pada 15 Februari 2022, terungkap bahwa daerah khusus ibu kota negara, apalagi bentuk pemerintahannya berupa otorita, tak sejalan dengan pakem otonomi hingga menyimpang dari UUD 1945.

Menurut Staf Ahli Menteri Badan Perencanaan Pembangunan (Bappenas) bidang hubungan kelembagaan, Diani Sadia Wati, pembentukan ibu kota negara Nusantara mengacu pada pasal 18 dan pasal 18b ayat 1 UUD 1945.

Pasal 18 berisi tujuh ayat yang mengatur bahwa negara kesatuan Republik Indonesia dibagi-bagi ke dalam wilayah provinsi, kabupaten, dan kota yang menyelenggarakan pemerintahannya sendiri-sendiri. Sementara pasal 18b ayat 1 berbunyi “negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang”.

Diani juga mengutip putusan Mahkamah Konstitusi pada 2008 dan 2010 yang menyatakan bahwa pasal 18 dan pasal 18b ayat 1 berdiri sendiri-sendiri. Atas dasar itu, UU IKN kemudian menetapkan pengaturan ibu kota Nusantara berupa otorita. “Kami artikan pasal ini mengatur kekhususan sesuai kebutuhan,” kata dia. “Status otorita mengandung nuansa yang lebih progresif.”

Namun, menurut Diani, otorita ibu kota Nusantara tak seperti lembaga otorita lain seperti Batam atau Borobudur yang memiliki wewenang kewilayahan. Jika Badan Otorita Batam mengatur soal kawasan, Otorita Ibu Kota Nusantara juga memiliki wewenang pemerintahan daerah. “Dalam UU IKN otorita menyelenggarakan pemerintahan ibu kota negara secara khusus,” kata dia.

Tak seperti provinsi atau kabupaten lain yang bisa menyelenggarakan pemilihan umum sendiri, pemilihan Kepala Otorita IKN dilakukan oleh presiden karena lembaga ini menjadi bagian dari pemerintah pusat. Kedudukannya setara menteri. Karena itu di ibu kota negara Nusantara hanya ada pemilihan legislatif dan dewan perwakilan daerah.

Argumen Diani mendapat koreksi dari Djohermansyah Djohan. Ia mantan Direktur Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri. Djohan kini menjadi guru besar Institut Ilmu Pemerintahan dan acap dijuluki “guru otonomi daerah”.

Menurut Djohan, status wilayah maupun bentuk otorita ibu kota negara Nusantara menyimpang dari teori otonomi daerah, kajian empirik, dan cita-cita para pendiri Indonesia. Makna pasal 18b ayat 1 UUD 1945, menurut Djohan, adalah pengakuan negara terhadap daerah yang sudah ada.

Artinya, pemberian status khusus atau istimewa diberikan pemerintah pusat kepada wilayah yang sudah ada, bukan wilayah akan berdiri seperti Nusantara. Sehingga status khusus pada ibu kota negara dan bentuk otorita tak sesuai dengan pasal ini. “Seperti Aceh, Yogyakarta, atau Papua,” kata dia. “Wilayahnya sudah ada, pemerintah memberikan payung hukum berupa status khusus atau istimewa.”

Dengan begitu, kata Djohan, status IKN sebagai daerah khusus memakai lembaga otorita bersandar pada aturan yang tidak tepat. “Status otorita itu problematik karena bertentangan dengan konstitusi,” kata Djohan.

Status otorita kian pelik, kata Djohan, ketika digabung dengan kewenangan menyelenggarakan pemerintahan seperti gubernur yang memiliki wilayah. Menurut dia, seharusnya kewenangan dan statusnya dipisah. “Otorita menyelenggarakan pemindahan ibu kota negara, pemerintahannya oleh pemerintah daerah khusus ibu kota,” kata dia.

Jika mengacu pada pengalaman empirik otonomi daerah, kata Djohan, sebetulnya keinginan pemerintah membuat ibu kota ada sandarannya. Sebelum amendemen UUD 1945, Indonesia mengenal kota administratif. Kepala wilayahnya ditunjuk dan tak ada lembaga legislatif.

Dengan begitu, Djohan menyarankan status pemerintahan ibu kota Nusantara yang bersifat khusus bisa mengacu pada pengalaman ini. Maka status ibu kota Nusantara berupa provinsi administratif dengan gubernur administratif. “Urusan persiapan, pemindahan, pembangunan, bisa urusan lembaga otorita,” kata dia.

Terbentur sandaran konstitusi, Mahkamah Konstitusi memberikan jalan keluar melalui putusan Nomor 81/PUU-VIII/2010. Putusna ini memberikan peluang bahwa mengurus ibu kota negara bisa memakai status khusus. Dalam putusan itu, Mahkamah menyatakan bahwa pemerintah bisa membuat daerah khusus jika ada kebutuhan politik. “Ini bisa jadi peluang justifikasi,” kata Djohan.

Diani mengakui bahwa pembuatan struktur dan status lembaga negara ibu kota Nusantara menyimpang dari pakem-pakem penyelenggaraan pemerintahan. “Memang out of the box,” katanya. “Tapi kami meyakini apa yang disusun ini berdasarkan konstitusi.”

Karena itu jika kelak UU IKN digugat ke Mahkamah Konstitusi, pemerintah siap dengan argumen-argumennya. “Dasarnya tidak hanya putusan MK 2010, juga putusan MK Nomor 11/PUU-VI/2008,” katanya. “Kami kombinasikan menjadi dasar menyusun UU IKN.”

Dalam putusan Mahkamah Konstitusi 2008 di halaman 93-94 tertulis “kekhususan yang terdapat dalam pasal 18 ayat dimaksudkan pula untuk menampung dinamika perkembangan kebutuhan di masa depan yang memerlukan penentuan status khusus bagi daerah-daerah tertentu”.

Menurut Diani, dalam dua bulan ke depan pemerintah sedang menyiapkan dua peraturan pemerintahan tentang kewenangan otorita dan pendanaannya. Juga tiga peraturan presiden tentang lembaga otorita, struktur, dan tata ruang ibu kota negara.

Rama Maulana

Alumni Fakultas Kehutanan dan Lingkungan IPB University

Topik :