DALAM birokrasi, aturan menjadi hal pertama yang dilihat ketika hendak menyelesaikan masalah. Baru setelah itu para birokrat melihat faktor lain seperti siapa pelaksana, durasi penyelesaian, sumber dana, tata waktu, dan seterusnya. Faktor lain itu biasanya bersifat sekunder. Ada asumsi bahwa setiap orang dalam penyelesaian masalah tersebut dianggap tahu kondisi lainnya, seperti situasi lapangan.

Peraturan sebagai rujukan juga kadang diasumsikan bisa diterapkan di segala macam kondisi. Dengan kata lain, peraturan bisa berjalan pada kondisi lapangan yang berbeda-beda. Sebagai alat paksa negara, peraturan memang harus bisa berjalan, bila perlu memakai aparatur keamanan.

Kondisi lapangan itu sebetulnya situasi yang dibayangkan atau diterima sebagai kenyataan berdasarkan informasi yang tersedia. Padahal, tanpa validitas dari informasi serta keterkaitan dengan bidang lain, asumsi itu bisa keliru.

Cara pandang ini sudah lama berjalan dalam imajinasi birokrasi kita. Dalam perizinan bisnis perumahan, infrastruktur, pertambangan, perkebunan yang memanfaatkan lahan atau kawasan hutan sering kali memakai asumsi aturan bisa berlaku untuk segala kondisi. Akibatnya, birokrasi kita cenderung mengejar syarat administrasi sebagai solusi menyelesaikan hak ataupun pemanfaatan yang telah ada di lapangan secara de facto.

Menurut saya, asumsi ini yang menjadi biang konflik penggunaan lahan atau kawasan hutan dari waktu ke waktu. Saya sering menyebutnya sebagai masalah struktural. Ia berasa aturan, prosedur hingga pikiran birokrasi yang akrab dengan pendekatan positivisme hukum. 

Awal tahun ini saya melakukan wawancara seputar pengambilan keputusan dalam birokrasi. Wawancara secara virtual dengan beberapa orang yang di antaranya pernah saya wawancarai pada 2016 untuk topik yang sama. Hasilnya mirip. Berikut ini ringkasannya:

Pertama, pemikiran myopic. Birokrasi harus berpikir rasional-legal, hanya fokus pada teks peraturan, karena ini ada anggarannya. Birokrasi tak memakai fakta di lapangan sebagai dasar program atau kegiatan.

Jika diilustrasikan masyarakat menginginkan rumah, basis rasional-legal birokrasi kita hanya bisa membangun fondasi, dinding, dan atap saja. Tiap birokrat pun bicara tugas membangun elemen-elemen rumah, bukan rumahnya itu sendiri. Karena itu kerja birokrasi tak mencapai hasil akhir atau outcome, yakni membangun rumah. 

Rumah yang dikehendaki masyarakat itu pun menjadi “titik buta” atau blind spot. Birokrat tak melihat hasil akhir mengapa tembok, fondasi, dan atap itu hanya elemen dari sebuah rumah. Mereka hanya wajib mempertanggungjawabkan belanja anggaran membangun elemen-elemen tadi, bukan belanja anggaran membangun rumah.

Celakanya, dalam ukuran kinerja birokrasi, ini yang disebut efisien. Ini bukan persoalan orang per orang sebagai birokrat, tetapi persoalan struktur atau sistem kerja, yang telah lama berjalan dan belum ada perbaikan.

Kedua, struktur mendahului fungsi. Struktur organisasi birokrasi lahir lebih dulu daripada masalah di lapangan. Ini ironi. Struktur birokrasi tidak diciptakan mengubah dirinya sendiri untuk menyesuaikan struktur masalah di lapangan itu. Sementara struktur birokrasi, termasuk anggarannya, juga bisa ditentukan oleh janji politik. 

Maka, instruksi yang sifatnya politis dan mengikat bisa terus berlangsung dan bisa berbenturan dengan aspek legal/rasional tanpa dianggap sebagai masalah. Instruksi hanya tahu setiap orang harus bisa menyelesaikannya. Seandainya ada yang menyimpang, jamak dianggap hal biasa.

Ketiga, desain egois. Birokrasi belum bisa mengatasi penyakit silo maupun krisis koordinasi. Ini karena secara struktural tidak ada kewajiban birokrat menggenapi kegiatan pada unit kerja yang lain agar hasil akhir, membangun rumah tadi, bisa terwujud. Birokrasi dibuat bukan seperti tim sepak bola yang selalu bekerja sama membangun tak tik membuat gol sebanyak mungkin. Birokrasi bekerja dengan “bolanya” sendiri-sendiri.

Keempat, dominasi administrasi. Struktur dan ukuran kinerja birokrasi hasil kerja rasional-legal membuat tugas terikat secara administratif, bukan berdasar fakta, tapi kreativitas pikiran dan kebutuhan individual atau kelompok. Saya bertanya: apa kriteria membuat kegiatan paling tepat? Jawabnya: “Kegiatan yang mudah diadministrasikan”. Maka rapat dan perjalanan dalam kunjungan kerja menjadi marak karena dua kegiatan ini paling mudah dibuatkan bukti-bukti pengeluaran anggarannya. 

Kelima, menyatukan hasil akhir sebagai kinerja bersama. Untuk mewujudkan hasil akhir yang dikehendaki masyarakat, kegiatan untuk lintas atau dalam eselon 1 atau 2 bisa digabung sejak awal perencanaan. Misalnya, mewujudkan kesejahteraan masyarakat di sekitar hutan, tahapan resolusi konflik sepanjang trayek batas, pengukuhan kawasan hutan, dan pengembangan ekonomi digabung sejak perencanaan. Anggaran dibuat seperti tahapan bisnis proses menuju hasil akhir itu. Syaratnya: setiap unit kerja membaca seluruh isi aturan, bukan hanya pasal yang terkait langsung dengan unit kerjanya sendiri.

Keenam, penguasaan informasi lapangan. Fungsi birokrasi pemerintah tidak tergantikan, walau teknis pelaksanaannya bisa dijalankan oleh swasta, mesin, teknologi. Birokrasi ada karena ada kebutuhan masyarakat. Maka, perencanaan harus didasarkan oleh pengetahuan lapangan yang khas. Ia tidak boleh dibayangkan kebenarannya hanya di dalam imajinasi. 

Ketujuh, perbaikan struktur. Konsekuensi pengembangan sumber daya manusia birokrasi bukan hanya menambah pengetahuan dan kecakapan individu birokrat melalui pelatihan, tetapi memperbaiki sistem kerja yang memungkinkan kecakapan individu.

Di negara lain, inovasi birokrasi tidak datang melulu dari insentif, tetapi dari kondisi lingkungan kerja di mana ide-ide perubahan terlaksana untuk mencapai tujuan publik. Sebagaimana ditulis Brooks Atkinson, wartawan New York Times, “Birokrasi dirancang untuk menjaga sektor publik. Tetapi begitu birokrasi berdiri, mereka mengembangkan kehidupan otonom dan mulai menganggap publik sebagai musuhnya.”

Karena kerumitan itu, birokrasi menjadi ilmu. Rezim pengetahuan mengenai birokrasi memberi makna pada realitas manajemen, fisik maupun sosial serta politik yang berada di dalamnya. Namun, terlihat bahwa dalam pengetahuan pun dominasi wacana dan narasi mengenai birokrasi mendukung dan memperkuat kondisi business as usual. Atau, setidaknya, apa yang diyakini mengenai fungsi birokrasi menjadi semacam mitos.

Mitos tidak salah, tetapi kebenaran dan sifat-sifatnya sering tidak relevan. Mitos memperoleh kekuatan dari kepercayaan, bukan dari fakta. Biasanya mitos tidak bisa dibantah dengan argumen logis. Menurut saya, ini tantangan berat reformasi birokrasi yang substansial dewasa ini.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :