BERBAGAI masalah pengelolaan sumber daya alam saat ini terjadi akibat kebijakan dan peristiwa-peristiwa di masa lalu. Sumber daya alam, terutama yang dikuasai negara, secara de facto punya akses terbuka, sehingga penyelesaiannya perlu melampaui instrumen hukum. Di sektor kehutanan, problem ruwet itu salah satunya tumpang-tindih perkebunan di kawasan hutan.

Dengan problem seperti itu, legalitas kawasan hutan negara tidak seluruhnya legitimate, karena di dalamnya ada hak-hak pihak ketiga, termasuk perkebunan. Ini menyebabkan problem kehutanan tak hanya sekadar tumpang-tindih, sebab seiring waktu tumpang-tindih itu terus meluas yang menimbulkan problem lain lagi. Apalagi, ada beberapa perkebunan sejak awal ilegal tapi pejabat yang membiarkannya tak mendapat hukuman.

Akumulasi persoalan seperti itu sering kali memupuk modal sosial dan politik yang kemudian jadi penghalang utama ketika kita kini hendak menyelesaikannya. Macetnya pelaksanaan Peraturan Presiden Nomor 88/2017 tentang penyelesaian penguasaan tanah dalam kawasan hutan terjadi akibat akumulasi problem ini. Karena itu, sulitnya mengurai tumpang-tindih perkebunan di kawasan hutan terjadi akibat problem institusional, sosial, dan politik.

Menurut Undang-Undang Cipta Kerja, meskipun inkonstitusional menurut Mahkamah Konstitusi, omnibus law ini memberi mandat kepada pemerintah melanjutkan kerja PP 88/2017 itu dengan tambahkan kebijakan afirmasi kepada pelaku usaha kecil dengan syarat tertentu.

Kebijakan afirmatif, seperti pasal 17A UU 18/2013, menyebut bahwa orang yang tinggal lebih dari lima tahun secara berturut-turut di areal tumpang-tindih dibebaskan dari sanksi administratif apabila terdaftar dalam kebijakan penataan kawasan hutan. Untuk usaha perkebunan skala kecil yang berada di dalam kawasan hutan juga dikecualikan dengan syarat seperti itu.

Beleid itu juga menetapkan setiap orang yang melakukan kegiatan yang telah terbangun dan memiliki perizinan dalam kawasan hutan, sebelum UU Cipta Kerja berlaku tapi belum memenuhi syarat sesuai aturan bidang kehutanan, wajib memenuhinya maksimal tiga tahun. Bila prasyarat itu tidak terpenuhi, pemerintah akan memberikan sanksi administratif.

PP 24/ 2021 mengenai tata cara sanksi administratif dan tata cara tata cara penerimaan negara bukan pajak dari denda administratif bidang kehutanan juga mengecualikan usaha perkebunan kelapa sawit. Untuk masuk kategori usaha yang mendapatkan kebijakan afirmasi, lokasi perkebunan harus sesuai tata ruang wilayah saat usaha pertama kali didirikan.

Bagi mereka yang tak memiliki izin berusaha, sebelum UU Cipta Kerja berlaku, juga terkena sanksi administratif, berupa pemberhentian sementara, denda administrasi, pencabutan izin dan/atau paksaan pemerintah. Namun, seperti ditegaskan pasal 2 PP 24/2021, setiap kegiatan usaha di dalam kawasan hutan yang tidak memiliki perizinan berusaha setelah berlakunya UU Cipta Kerja tetap kena sanksi pidana.

Berikut ini pembahasan dan saran untuk menjalankan kebijakan penyelesaian tumpah tindih di kawasan hutan: 

Pertama, pemetaan sosial. Memahami problem tumpang-tindih usaha di kawasan hutan perlu usaha serius. Pengalaman saya bersama lembaga swadaya pendamping masyarakat menentukan ekosistem di Taman Nasional Tesso Nilo dan sekitarnya di Riau seluas 400.000 hektare perlu waktu lebih dari satu tahun. Akurasi pemetaan sosial ini penting, terutama untuk memastikan siapa yang akan mendapat pengecualian kebijakan afirmatif.

Kedua, diskresi. Kebijakan afirmatif dalam peraturan-perundangan berupa angka-angka. Misalnya, masyarakat dibebaskan dari denda administratif bila kebun yang dimilikinya kurang dari 5 hektare dan pemiliknya bermukim di lokasi itu minimal lima tahun. Jika luas lahannya 6 hektare dan sudah bermukim enam tahun apakah mereka dikecualikan? Bagaimana jika pengelolanya tidak tinggal di lokasi itu?

Dalam kenyataannya, angka luas kebun tidak selalu menggambarkan besar kecilnya modal dan kekuasaan pemiliknya. Sebuah usaha bisa punya banyak cabang yang dimiliki oleh satu pemodal. Apakah usaha yang seperti ini akan mendapat kebijakan afirmasi?

Jika menghadapi problem lapangan seperti ini, hasil identifikasi, konsolidasi data, dan informasi usaha ilegal Tim Verifikasi Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan di Kalimantan Tengah dan Riau bisa menjadi dasar membangun operasional segala aturan itu. Bentuknya bisa berupa kategori “penyimpangan yang bisa diterima”. Ini penting karena asumsi meleset pembuat aturan dan ketidakpastian semakin besar.

Ketiga, hulu persoalan. Tumpang-tindih usaha di kawasan hutan terjadi karena kebijakan, aturan, kapasitas kelembagaan, serta kondisi sosial dan politik. Dengan logika seperti itu, tidak cukup menyelesaikan tumpang-tindih usaha di kawasan hutan hanya memakai peraturan perundangan saja.

Apalagi jika pencabutan izin usaha menyangkut perubahan komoditas yang boleh dan tak boleh berada dalam kawasan hutan. Juga: jika nanti ada pengembangan komoditas perkebunan dari kawasan hutan yang akan dikonversi menjadi bukan kawasan hutan. Maka, menyelesaikan keruwetan itu sebaiknya tidak hanya bergantung kepada pemerintah, pusat atau daerah, tapi melibatkan juga lembaga-lembaga nonpemerintah.

Tiga hal di atas menjadi bagian dari kapasitas kebijakan seperti dirumuskan Francis Fukuyama (2013). Kapasitas kebijakan akan menentukan apakah peraturan perundangan untuk mengatasi sebuah problem, seperti tumpang-tindih usaha di kawasan hutan, bisa berjalan atau tidak.

Kapasitas di tingkat analisis harus bisa memastikan pelaksanaan kebijakan masuk akal, sehingga berkontribusi pada pencapaian tujuan. Kapasitas di tingkat operasional memungkinkan penyelarasan kebutuhan sumber daya dengan tindakan kebijakan, sehingga aturan bisa ditegakkan. Kapasitas di tingkat politik akan membantu mendapatkan atau mempertahankan dukungan politis untuk melaksanakan kebijakan tersebut.

Kondisi lapangan yang semakin kompleks menuntut setiap pelaksanaan kebijakan tidak hanya bermodal pembahasan peraturan perundangan. Kapasitas kebijakan yang dipahami para pelaksananya acap menjadi prasyarat mencapai tujuan itu. Apalagi dalam hal menyelesaikan tumpang-tindih usaha di kawasan hutan, yang ruwet dan menahun.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :