GURU besar kebijakan kehutanan IPB University, Hariadi Kartodihardjo memberikan usul menarik di artikel Cara Menyelesaikan Tumpang Tindih Perkebunan Di Kawasan Hutan. Usulan ini perlu didiskusikan lebih mendalam. Hariadi mengusulkan agar Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) membuat diskresi kebijakan, khususnya kebijakan afirmatif dalam peraturan-perundangan berupa angka-angka.

Menurut Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 30/2014 tentang administrasi pemerintahan bahwa diskresi adalah keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh penjabat pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.

Kewenangan diskresi terbit manakala suatu program pemerintah tidak berjalan optimal dan mengarah kepada stagnasi akibat peraturan yang berlaku tidak lengkap atau tidak jelas.  Dalam pelaksanaan program pembangunan, baik dalam tahap perencanaan, eksekusi, maupun monitoring, penjabat pemerintahan harus selalu mengacu kepada peraturan perundang-undangan dan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).

Nilai-nilai dalam AUPB sifatnya kumulatif. Artinya segala tindakan, perbuatan, atau kebijakan yang dikeluarkan oleh penjabat tersebut tidak boleh melenceng dari nilai-nilai AUPB. Sedangkan peraturan perundang-undangan meliputi peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar kewenangan dan peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dalam menetapkan dan/atau melakukan keputusan dan/atau tindakan.

Kewenangan yang dimiliki oleh penjabat pemerintahan bisa berasal dari kewenangan atributif, delegatif, maupun mandat. Ketiga kewenangan tersebut harus jelas dasar hukumnya, agar segala kebijakan/keputusan memiliki kekuatan hukum yang kuat dan efektif dilaksanakan.

Dalam kondisi tertentu, acap kita jumpai beberapa program pembangunan yang dilaksanakan oleh pemerintah terhambat pelaksanaannya. Salah satu faktornya adalah belum jelas dan/atau belum lengkapnya aturan hukum yang berlaku yang menjadi dasar bagi setiap tindakan dan/atau keputusan yang harus diambil oleh penjabat pemerintahan dalam mendukung kesuksesan program pembangunan.​

UU Administrasi Pemerintahan memberikan jalan keluar kepada penjabat pemerintahan tetap bisa mengeluarkan keputusan dan/atau tindakan dalam rangka mendukung kelancaran pelaksanaan program Pemerintah sepanjang memberikan kemanfaatan umum dan sesuai AUPB, yakni diskresi kebijakan

Secara kontekstual, diskresi kebijakan adalah terobosan yang dibuat oleh seorang penjabat pemerintah yang tidak mengacu pada regulasi satu atau dua tingkat di atasnya. Misalnya, peraturan menteri yang tidak mengacu/berdasar pada peraturan pemerintah atau UU. Beberapa contoh:

Peraturan Menteri Kehutanan P.159/2004 tentang restorasi ekosistem. Peraturan Menteri M. Prakosa ini merupakan kebijakan diskresi yang tidak memiliki payung hukum, baik di PP maupun UU Kehutanan. Baru setelah terbitnya PP 6/2007 tentang tata hutan, penyusunan rencana pengelolaan hutan, serta pemanfaatan hutan, kegiatan restorasi ekosistem dicantolkan dalam pasal 34 ayat (1) yang menyebut bahwa pemanfaatan hasil hutan kayu dalam hutan alam pada hutan produksi bisa dilakukan melalui kegiatan usaha : a) pemanfaatan hasil hutan kayu; atau b) pemanfaatan hasil hutan kayu restorasi ekosistem.

Dalam penjelasan ayat (1b) disebutkan bahwa usaha pemanfaatan hasil hutan kayu restorasi ekosistem dalam hutan alam ditujukan untuk mengembalikan unsur hayati serta unsur non hayati pada suatu kawasan dengan jenis asli sehingga tercapai keseimbangan hayati dan ekosistemnya. Meski dalam kenyataannya PP ini secara tekstual juga tidak dipayungi secara hukum oleh UU Kehutanan karena tidak ada revisi pasal maupun penjelasannya dalam UU tersebut.

Dengan terbitnya PP 23/2021 tentang penyelenggaraan kehutanan, berakhirlah masa berlaku beberapa PP yang menjadi turunan UU Kehutanan. Sayangnya meskipun PP cukup lengkap mewadahi penyelenggaraan kehutanan, ada kegiatan kehutanan pemanfaatan hutan produksi melalui kegiatan izin usaha pemanfaatan usaha hasil hutan kayu restorasi ekosistem (IUPHHK-RE) tak lagi ditemukan soal restorasi ekosistem. Lalu bagaimana nasib izin restorasi ekosistem? Ini contoh diskresi kebijakan yang bersifat sementara.

Contoh lain kebijakan perhutanan sosial. Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan P. 83/2016 tentang perhutanan sosial merupakan kebijakan diskresi Menteri Siti Nurbaya. Sebelum aturan ini terbit, perhutanan sosial hanya tersirat dalam penjelasan pasal 5 ayat (1) UU Kehutanan bahwa hutan negara yang pemanfaatan utamanya ditujukan untuk memberdayakan masyarakat disebut hutan kemasyarakatan.

Sedangkan pasal 83 PP 6/2006 menyebut pemberdayaan masyarakat setempat. Pemberdayaan masyarakat setempat bisa dilakukan melalui kegiatan hutan desa, hutan kemasyarakatan, dan kemitraan kehutanan—ketiganya adalah skema perhutanan sosial. Untuk memperkuat legitimasi kegiatan perhutanan sosial ini, secara tekstual perhutanan sosial disebut dalam revisi UU Kehutanan yang termuat dalam UU Cipta Kerja dan PP 23/2021.

Selanjutnya Menteri LHK menerbitkan Peraturan Menteri Nomor 9/2021 tentang perhutanan sosial yang menyempurnakan Peraturan Nomor 83/2016. Kebijakan diskresi model ini adalah kebijakan diskresi yang bersifat tetap (permanen).

UU Cipta Kerja mengatur soal penyelesaian tumpang tindih perkebunan dalam kawasan hutan melalui aturan turunan PP 24/2021. Tentang pengaturan berupa angka-angka luas maupun lamanya waktu tinggal di kebun, Menteri Lingkungan Hidup bisa mengeluarkan peraturan yang memerinci lebih detail angka-angka tersebut tanpa harus mengeluarkan diskresi kebijakan yang baru, karena kenyataannya belum ada satu pun turunan PP 24/2021 tersebut.

Kecuali Tim Verifikasi Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan di Kalimantan Tengah dan Riau yang tengah bekerja menemukan masalah yang tidak bisa diwadahi penyelesaiannya dalam UU Cipta Kerja PP n24/2021 baik secara tekstual maupun kontekstual yang tak bisa diturunkan lagi dalam bentuk peraturan menteri.

Jika ada, diskresi kebijakan yang bersifat afirmatif harus dan wajib dibuat dan dikeluarkan untuk memecah kebuntuan masalah, terutama dalam soal tumpang-tindih perkebunan di kawasan hutan.

Pramono Dwi Susetyo

Pernah bekerja di Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan

Topik :