UNTUK ke sekian kalinya Presiden Joko Widodo mempersoalkan “ego sektoral”. Kali ini dalam pembukaan pertemuan Gugus Tugas Reforma Agraria (GTRA) di Wakatobi, Sulawesi Tenggara, pada Kamis pekan lalu. Presiden mengatakan bahwa “ego sektoral” antar lembaga negara menjadi salah satu hambatan dalam penyelesaian berbagai persoalan pertanahan. 

Soal “ego sektoral” ini memang permasalahan lama, batu sandungan dalam birokrasi kita. Saking sudah menjadi urusan rutin yang seolah tak bisa diubah, kita juga tak lagi menyoal bentukan istilahnya yang bermasalah. Atau barangkali karena ini istilah abstrak sehingga solusinya tak kunjung riil. Presiden meminta semua kementerian dan lembaga negara serta pemerintah daerah menghentikan “ego sektoral” mereka.

Sektor itu adalah organisasi. Di dalam setiap organisasi da birokrasi. Jadi setiap sektor yang tidak ingin bekerja sama dengan sektor lainnya atas inisiatif birokrasinya. Secara historis, birokrasi itu sistem administrasi pemerintahan yang dikelola oleh departemen dan diisi oleh pejabat yang tidak dipilih oleh publik. Birokrasi itu bukan orang per orang, melainkan sistem yang menentukan perilaku orang. Setiap institusi besar, baik milik publik (pemerintah, non pemerintah) maupun swasta, diatur oleh birokrasi (Weber, 2015).

Mengapa ego sektoral itu menjadi watak birokrasi dan apakah watak seperti itu akibat kebiasaan yang bisa diubah melalui imbauan? 

Dalam “Understanding the Bureaucratic Mind: An analysis of homo bureaucraticus”, John R. Taylor (2009) menyebut pikiran birokrasi memiliki dua kebutuhan: untuk mewujudkan tujuan keuangan dan untuk tetap bisa bekerja. Selain itu, “pikiran birokrasi” mirip dengan “pikiran hukum”.

Taylor menjelaskan kedua pemikiran percaya pada supremasi peraturan. “Pikiran hukum” fokus pada pelaksanaan pasal-pasal, sehingga isi “pikiran birokrasi” identik dengan peraturan. Kedua pikiran itu percaya bahwa tanpa peraturan manusia akan anarki. Kedua cara pikir itu juga percaya bahwa tidak ada masyarakat yang dapat mengatur diri mereka sendiri.

Taylor juga menyebut birokrasi biasanya kurang memberi penghargaan kepada birokratnya. Tak ada insentif kepada mereka yang bisa menyelesaikan pekerjaan hanya dua jam dengan mereka yang menyelesaikannya delapan jam. 

Dalam praktiknya, dari riset yang saya lakukan pada 2017, cara pandang birokrasi itu memang cenderung menumbuhkan struktur, tapi tidak menciptakan fungsi birokrasi yang produktif. Ini kebalikan dari jargon yang biasa kita dengar: “Miskin struktur, kaya fungsi”. Peraturan yang dibuat untuk menjaga proses kerja yang aman malah membatasi produktivitas, baik produktivitas birokrasi maupun masyarakat yang memakai layanan birokrasi itu.

Sebab, peraturan membatasi tindakan seseorang dalam birokrasi. Para birokrat hanya punya sedikit kebebasan berinovasi. Jika tindakannya melampaui aturan, sekalipun benar, ia mungkin akan mendapat sanksi dan kariernya mandek.

Untuk mencegah korupsi, anggaran birokrasi juga tidak berlaku panjang. Anggaran dibuat tahunan. Birokrat tidak bisa menabung anggaran tahun ini untuk tahun berikutnya. Bahkan yang menabung akan mendapatkan sanksi, yakni pemotongan anggaran berikutnya. Dengan sistem seperti itu, birokrat kita akan menghamburkan anggaran untuk kegiatan tak perlu untuk menjamin ketersediaan anggaran jangka panjang.

Dalam “20 Advantages and Disadvantages of Bureaucracy” (2017), Louise Gaille menyebut bahwa sulit mempertahankan moral dalam birokrasi. Pola kerja yang berulang sulit dipertahankan jika tidak ada visi atau tujuan dari tindakan tersebut. Ukuran kerja birokrasi adalah sesuai prosedur, bukan pada kualitas kegiatannya. Akibatnya semangat kerja birokrat menjadi rendah. Tujuan individu jadi prioritas lebih tinggi daripada tujuan sektor.

Pola pikir silo itu tidak muncul secara kebetulan. Silo organisasi bisa terjadi akibat pemimpin yang berkonflik. Riset saya menemukan konflik itu merembes ke struktur di bawahnya yang menyebabkan keresahan dan semua orang segan bergaul di luar unit kerja mereka.

Kebencian dan sinisme di dalam birokrasi terus-menerus terpelihara. Antar kementerian bahkan antar direktorat jenderal dalam kementerian yang sama sering kali terbentuk “kami” sebagai wujud perasaan kelompok yang menjadi cermin bukan “mereka”. Padahal kedua kelompok itu harus bekerja memakai visi yang sama.

Selain itu juga ada masalah struktural soal cara menentukan program dan anggaran yang spesifik untuk tugas dan fungsi tertentu yang berakibat suatu unit kerja tidak merasa dibutuhkan dalam tugas dan fungsi unit kerja yang lain. Birokrasi kita seperti pelari cepat yang harus mencapai garis finis sendiri-sendiri, bukan tim sepak bola yang 11 pemainnya punya tujuan sama, yakni membuat gol sebanyak mungkin.

Di sini sistem sebagai pandangan holistik dan gambar besar dari unit kerja belum digunakan, yaitu mengenali dan menjalankan interkoneksi antar bagian-bagian dari suatu sistem dan mensintesiskannya menjadi pandangan untuk satu tujuan. Pemikiran ini seharusnya dapat diterapkan di seluruh unit kerja untuk mendorong kolaborasi, kerja tim, dan pada akhirnya pencapaian tujuan bersama antar sektor.

Persoalan seperti itu ibarat “gajah dalam ruangan”, begitu jelas terlihat, begitu banyak orang mengenalinya, tapi semua orang mengeluh bertahun-tahun tak bisa menyentuhnya. Pengetahuan adalah kekuatan, kata filsuf Francis Bacon. Dalam manajemen modern, pengetahuan perlu ditopang oleh kerja sama, kreativitas, dan kepercayaan diri para pemainnya. Tanpa keempatnya, kata Brent Gleeson, organisasi akan gagal menjalankan fungsi dan mencapai tujuannya. 

Meruntuhkan persoalan birokrasi yang terhinggapi penyakit silo tidak mudah. Birokrasi memang seperti raksasa tambun: seram, terlihat kuat, tapi lamban. Di banyak negara, “ego sektoral” memang jadi problem, tapi mereka yang bertekad meruntuhkannya dengan usaha keras terbukti memiliki birokrasi yang efektif.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :