JIKA sebuah kebijakan berubah atau muncul kebijakan baru, perhatian kita biasanya tertuju pada teks dalam peraturan-peraturan itu. Apa yang berkembang di masyarakat sebagai akibat atas perubahan peraturan itu luput dari perhatian. Apa yang terjadi di lapangan hanya dianggap aksidental, lalu tak ada komunikasi untuk mengantarkan kebijakan baru di kemudian hari.

Kita lihat dalam penguasaan sumber daya alam setelah Reformasi 1998. Waktu itu ada kebijakan bahwa 40% lahan perkebunan yang tidak produktif bisa dialokasikan untuk masyarakat. Setelah itu, kita tahu, ada pendudukan lahan-lahan perkebunan secara masif oleh masyarakat.

Kini ada kebijakan baru kawasan hutan dengan pengelolaan khusus (KHDPK). Sebelum ada kebijakan ini, akses terbuka terhadap kawasan hutan negara terjadi di sejumlah lokasi. Lahan bahkan dijual-belikan, penebangan liar, bahkan pungutan oleh broker mengatasnamakan program perhutanan sosial dan reforma agraria.

Saya mendapatkan sejumlah kuitansi transaksi akses ilegal itu. Kuitansi itu umumnya tertulis nama petani yang membayar. Ada yang disertasi informasi bahwa uang itu untuk membayar pendapatan negara bukan pajak, tetapi dengan singkatan PNPB dan bukan PNBP. Dalam kuitansi itu juga disebut luas lahan ataupun jumlah bidang tanah yang menjadi objek jual-beli atau pungutan.

Perlu kajian mendalam untuk mengetahui penyebab, latar belakang, dan pemicu fenomena seperti ini. Tapi secara umum ada dua penyebab: 

Pertama, masyarakat bereaksi terhadap informasi, termasuk desas-desus, serta kondisi psikologis yang terkait dengan persoalan yang mereka hadapi. Dalam hal ini, Erich Goode (1992) menyebut istilah “desas-desus” (hearsay) biasanya melibatkan keyakinan dan persepsi yang ternyata tidak benar atau setidaknya ada distorsi besar dari kenyataan.

Desas-desus, menurut Eirch, bisa berupa cerita berdasarkan sumber yang tidak bisa dipercaya kemudian diteruskan oleh satu orang kepada orang lain. Sebuah desas-desus mungkin benar, meski banyak yang salah atau setidaknya melebih-lebihkan atau memutarbalikkan fakta.

Di era Internet, desas-desus menyebar dengan sangat cepat bahkan bisa menggantikan informasi dari sosialisasi isi kebijakan oleh pembuatnya. Kasus KHDPK dan kasus-kasus lain sebelumnya, seperti perubahan peran Kesatuan Pengelolaan Hutan (KPH) dan pencabutan izin secara nasional berdasarkan peraturan-perundangan secara sah, juga dilumuri desas-desus. 

Akibatnya, kawasan hutan yang secara faktual tanpa pemilik menjadi korbannya. Apa yang di Jakarta disebut isi kebijakan, di lapangan bisa lain penerapannya.

Ralph L Rosnow (1991) menyebut ada empat faktor yang menyebabkan desas-desus: kepentingan topikal dan keterlibatan yang berpengaruh terhadap kehidupan, ketidakpastian atau ambiguitas, kecemasan pribadi, dan kepercayaan. Ketika keempat faktor itu tinggi, biasanya desas-desus bertebaran. Sebaliknya, ketika faktor-faktor itu rendah tidak ada, desas-desus tidak beredar. 

Menurut Rosnow sebagian besar desas-desus menimbulkan masalah dalam pelaksanaan kebijakan. Masyarakat menjadi bingung karena pelbagai informasi yang tak jelas dan diputarbalikkan. “Rumorgenik” mengakibatkan ketidakpastian dalam mendasari tindakan karena memunculkan keragu-raguan. Media sosial kini menjadi alat ampuh meluaskan desas-desus.

Dalam artikel “Social Media and Moral Panics: Assessing the effects of technological change on societal reaction”, James P Walsh (2020) menyurvei dampak komunikasi digital kepada kita. Sebagai instrumen yang melahirkan kepanikan, teknologi baru itu bisa membentuk kembali identifikasi dan konstruksi penyimpangan. Partisipasi awam menjadi rendah karena termanipulasi oleh komunikasi publik pemeranguh yang besar karena sulit mengakses sumber informasinya.

Kedua, kebiasaan umum untuk mendapat pelayanan tertentu masyarakat harus membayar di luar ketentuan. Survei KPK pada 2020 menemukan masyarakat memaklumi jika mereka mereka membayar petugas saat mengurus SIM, KTP, atau dokumen-dokumen izin usaha, kita terbiasa membayar kepada petugas.

Kenyataan seperti itu telah membuat hubungan antara pelaksana kebijakan publik dan masyarakat. Di sisi lain petugas juga terbiasa memungut biaya secara ilegal. Artikel saya soal modal sosial dalam rehabilitasi hutan yang mengangkat kasus di Lampung juga menggambarkan soal kekisruhan permakluman ini.

Akibatnya ada hubungan pemerintah dan masyarakat yang buruk. Kita tahu itu buruk tapi melakukannya terus. Elisabeth Noelle-Neumann menyebut fenomena ini sebagai “spiral of silence”, tanpa keributan kita mempercayai asumsi dan kebiasaan-kebiasaan itu. Kita tahu karena jika mengungkap hal-hal ilegal bisa dikucilkan secara sosial.

Kecemasan dan ketidakpercayaan itu bisa menjadi pemicu tiap orang bertindak menguntungkan diri sendiri. Peluang dalam ketidakpastian mendorong lahirnya interpretasi atas sebuah peraturan. Celakanya, ketidakpastian ini menjadi alat untuk mencapai kepentingan.

Kehutanan dan lingkungan hidup adalah sumber daya alam di ruang publik, baik secara fisik maupun sistem sosial-politik. Untuk itu, kebijakan yang mengaturnya tidak bisa lepas dari problem sosial termasuk desas-desus yang menyertainya.

Maka kebijakan sektor kehutanan dan lingkungan amat mudah terdistorsi secara sosial maupun politik. Karena itu, setelah sebuah kebijakan terbit, hal krusial lain adalah strategi komunikasi dengan bahasa yang jelas, efektif, dan mudah dipahami. Komunikasi kebijakan publik yang efektif dan merata akan mencegah desas-desus yang membuat sebuah kebijakan macet.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :