PEKAN lalu, Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian mengadakan konsultasi publik untuk membahas rancangan Peraturan Presiden tentang percepatan reforma agraria. Rancangan ini revisi Perpres Nomor 86/2018. Aturan lama ini dianggap kurang memadai dan tak sejalan dengan cita-cita reforma agraria yang diatur dalam Undang-Undang Pokok Agraria.

Dalam presentasinya, pejabat Kementerian Perekonomian menyampaikan urgensi pelaksanaan reforma agraria, yang menjadi salah satu proyek strategis nasional yang masuk ke dalam salah satu program pemerataan ekonomi.

Reforma agraria dilaksanakan melalui legalisasi aset dan redistribusi tanah, masing-masing seluas 4,5 juta hektare. Sampai pertengahan tahun ini, legalisasi aset tercapai 92% atau seluas 4,15 juta hektare. Sedangkan redistribusi aset seluas 1,49 juta hektare atau baru 33%.

Kantor Sekretariat Presiden menambahkan beberapa hal yang menegaskan adanya persoalan struktural reforma agraria.

Kita tahu, luas lahan itu tetap, tapi jumlah penduduk bertambah. Jika distribusinya tidak adil, luas penguasaan tiap orang akan semakin kecil. Transaksi kepemilikan lahan melalui mekanisme pasar atau pemberian izin membuat ketimpangan kepemilikan lahan terus menganga. Akibatnya akses terhadap lahan makin tidak adil.

Tak hanya tak adil, penguasaannya pun tumpang-tindih. Penyebabnya, penggunaan instrumen yang berbeda antar kementerian/lembaga dan pemerintah daerah atau akibat manipulasi penetapan, perencanaan, dan pemanfaatan ruang. Luas kepemilikan lahan yang tumpang tindih diperkirakan 30-50% tiap pulau.

Konflik agraria pun terjadi dan terus meningkat, sebagaimana dicatat laporan-laporan kementerian/lembaga, Komisi Nasional Hak Asasi manusia, KSP, pemerintah daerah, maupun organisasi masyarakat sipil.

Berbagai kenyataan seperti itu menunjukkan bahwa hambatan reforma agraria bukan hanya soal regulasi dan koordinasi, tapi terjebak dalam persoalan institusional dan politik. Berikut ini beberapa catatan reforma agraria yang akan diatur dalam revisi Perpres 86/2018:

Akar konflik agraria

Sampai Agustus 2022 pengaduan konflik pertanahan ke KSP sebanyak 1.504 kasus, yang terbesar di sektor kehutanan dan perkebunan, sebanyak 926 pengaduan. Selain kasus perkebunan itu, secara spesifik juga terdapat konflik lahan di area BUMN Perkebunan (PT Perkebunan Nusantara) sebanyak 271 laporan.

Jumlah pengaduan itu meningkat dibanding tahun sebelumnya, yang hanya 1.191 kasus. Ada pun penyelesaian masalah agraria yang terkait dengan PTPN masih terkendala penghapusbukuan tanah permukiman, penerbitan hak pengelolaan lahan PTPN, dan hak pakai untuk lahan garapan.

Dalam presentasi pemerintah terungkap bahwa hambatan penyelesaian agraria antara lain akibat kurangnya keterlibatan pemerintah daerah. Padahal pemerintah daerah lebih mengenal situasi dan kondisi masyarakat yang akan menjadi subjek penerima lahan tersebut.

Terkait penataan kawasan hutan, KSP menyebut penting adanya ketersediaan anggaran dan sumber daya. Bila konflik masuk ranah hukum, posisi hukum masyarakat lemah karena kurang bukti kepemilikan/penguasaan lahan. Juga ada ketidakpastian waktu penyelesaian perkara di pengadilan pertama hingga Mahkamah Agung dan sulitnya menemukan putusan pengadilan.

Birokrasi

Berdasarkan evaluasi terhadap Perpres 86/2018, kelembagaan penanganan konflik agraria masih bersifat sporadis, lemah dalam koordinasi dan koherensi implementasi kegiatan, serta lemah dalam kapasitas penyelesaian konflik.

Untuk itu KSP menekankan perlunya konsolidasi institusi atau kewenangan, penguatan kewenangan pengambilan keputusan serta menetapkan kerangka kerja operasional. Secara operasional, KSP menganggap pembentukan Tim Nasional Reforma Agraria sangat penting. Pengaduan kasus pertanahan ke KSP yang melaksanakan fungsi administrasi perlu diintegrasikan dengan penyediaan analisis penguasaan dan yuridis atas obyek pertanahan, pemantauan, maupun pengendalian pelaksanaannya.

Hal itu bisa dibagi ke dalam divisi redistribusi, penyelesaian konflik, maupun pemberdayaan. Adapun Gugus Tugas Reforma Agraria (GTRA) provinsi bisa berperan sebagai pelaksana teknis penyelesaian konflik, sementara GTRA kabupaten/kota berperan sebagai pengusul subyek dan obyek reforma agraria.

Tata kelola 

Menghadapi persoalan institusional dan politik seperti ini, Perpres Reforma Agraria tidak optimal, bahkan kalau pun beleid ini direvisi. Sifat Perpres pada umumnya menekankan tugas presiden dan koordinasi semua lembaga negara yang terkait, pada kondisi acuan peraturan-perundangan yang tetap. Ini menegaskan tugas dan fungsi para pemegang otoritas tidak bisa keluar atau melakukan interpretasi ulang atas peraturan-perundangan yang menghambatnya.

Hal itu akan bisa berjalan dengan asumsi semua lembaga negara itu punya kepentingan maupun prioritas yang sama. Hasil penelitian berbagai praktik kebijakan publik sudah jamak menyimpulkan adanya kesenjangan, terutama pengaruh politik terhadap kerja birokrasi yang antara lain dijelaskan oleh Rakhmawanto (2020) dalam “Analisis Politisasi Birokrasi dalam Pembinaan Aparatur Sipil Negara”. Menurut dia, birokrasi sudah tahu apa yang harus dikatakan dan disepakati (rule in form) tapi, ironisnya, mereka juga harus tahu manuver yang harus dikerjakan (rule in use).

Maka, problem ini terkait dengan kapasitas pemerintah menjalankan peraturan di tengah konflik kepentingan. Xun Wu, dkk. dalam “Policy Capacity: A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities” (2015) menyatakan bahwa keterampilan atau kompetensi membentuk kapasitas kebijakan adalah kemampuan analitis pemahaman atas kedalaman persoalan, pelaksanaan termasuk menangani masalah penggunaan instrumen yang berbeda-beda oleh berbagai lembaga, maupun kemampuan menahan tekanan politik.

Dari pengalaman menjalankan dan mengamati peraturan di Indonesia, pada umumnya ketiga pembentuk kapasitas kebijakan itu ditentukan oleh tata kelola. Maka, hambatan reforma agraria saat ini—selain harus menempuh rantai panjang, identifikasi subyek dan obyek yang masih kurang tepat—juga terhambat oleh konflik kepentingan atas penetapan redistribusi tanah dan hutan. Izin usaha besar dengan biaya tinggi karena ada proses politik di dalamnya, ikut menghambat reforma agraria yang dilakukan tanpa biaya.

Percepatan reforma agraria

Percepatan reforma agraria tidak bisa lepas dari persoalan tata kelola kebijakan pengelolaan sumber daya alam secara nasional. Dalam rancangan revisi Perpres 86/2018 itu ada aspek-aspek yang perlu dijalankan secara lengkap, yaitu perencanaan, subyek dan obyek, penataan aset, penyelesaian konflik, percepatan penataan akses, kelembagaan, serta pemantauan, pengendalian maupun pelaporan. Ada pula ketentuan pendanaan maupun peran serta masyarakat.

Saya menilai rancangan revisi Perpres 86/2018 tidak cukup menjadi pendorong percepatan reforma agraria, apabila tidak disertai faktor penariknya. Faktor penarik reforma agraria adalah:

Pertama, meningkatkan urgensi dan konsentrasi. Caranya dengan menjabarkan reforma agraria sebagai proyek strategis nasional (PSN) pemerataan ekonomi sebagaimana dipresentasikan oleh pejabat Kementerian Perekonomian. Artinya, reforma agraria perlu mendapat prioritas pembiayaan dan percepatan maupun diskresi seperti proyek strategis lainnya. Menurut Peraturan Menteri Koordinator Perekonomian Nomor 9/2022, ada 200 proyek dan 12 program proyek strategis dengan estimasi nilai investasi Rp 5.739,7 triliun.

Selain itu, tujuan utama reforma agraria untuk pemerataan ekonomi perlu difokuskan pada program redistribusi tanah. Penting ada penegasan pemerintah bahwa buruh tani, nelayan, petani kecil, orang miskin yang tak memiliki tanah maupun masyarakat adat masuk sebagai subyek prioritas.

Percepatan reforma agraria juga perlu pendukung lain seperti kebijakan penyatuan administrasi pertanahan nasional, antara tanah sebagai kawasan hutan dan lahan di luar kawasan hutan. Karena, dengan adanya dikotomi registrasi pertanahan, terbukti menghambat redistribusi tanah akibat perbedaan kepentingan politik. 

Kedua, selain instrumen pendorong, perlu instrumen pendorong secara internal di lembaga negara. Hal ini akan mungkin terjadi apabila ketimpangan penguasaan tanah ditetapkan sebagai ukuran kinerja sektoral maupun pembangunan daerah.

Ketiga, mewujudkan tarikan secara eksternal. Agar ketimpangan tidak terus-menerus diproduksi pelaksanaan kebijakan yang sedang berjalan, wilayah administrasi yang telah timpang penguasaan tanahnya dibatasi alokasinya bagi usaha besar. Hal ini juga berarti mesti ada keseriusan menerapkan ketentuan pembatasan luas izin usaha besar.

Keempat, mewujudkan peluang reforma agraria lebih besar. Terkait dengan hambatan struktural lainnya, seperti persoalan aset dan pemindahbukuan, perlu diskresi berdasarkan urgensi reforma agraria sebagai proyek strategis nasional. Namun, sebaiknya diskresi seperti itu diimbangi dengan menerapkan keterbukaan informasi bagi publik, agar tidak disalah-gunakan.

Pemerintah patut mendapat apresiasi atas upayanya melakukan pembaruan Perpres Reforma Agraria. Masalahnya, problem struktural dan politik reforma agraria jauh lebih besar daripada kemampuan Perpres itu menjangkaunya.

Oleh karena itu, perlu inovasi. Antara lain dengan memosisikan revisi Perpres 86/2018 tersebut sebagai pendorong, yang memerlukan kebijakan penarik agar percepatan reforma agraria itu benar-benar terjadi.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :