DI HARI-hari menjelang pemilihan presiden dan wakil presiden sekarang, kita perlu menyoroti netralitas politik pegawai negeri. Soalnya, keberpihakan pegawai negeri itu menyangkut pelaksanaan undang-undang dan aturan turunannya yang akan dilaksanakan oleh presiden terpilih nanti.

Secara normatif, peraturan-perundangan dijalankan sesuai dengan isinya. Dengan begitu, idealnya tidak terpengaruh oleh siapa pun yang menjadi presiden. Namun, dalam praktiknya, setiap aparatur sipil negara negara punya kepentingan dengan cara menyiasati aturan, tidak menjalankannya, atau sengaja melanggarnya.

Berbagai studi telah membuktikan pegawai negeri berperan dalam perubahan kebijakan, cara menjalankannya, termasuk mendukungnya. Setiap pegawai biasanya terlibat mengatasi konflik loyalitas dan menjadi penentu arah birokrasi, terutama yang langsung berhubungan dengan masyarakat atau biasa disebut “birokrasi tingkat jalanan”.

Mereka bisa bersikap ambivalen antara perintah undang-undang dan kepentingan yang mempengaruhinya. Di sini kita perlu mendefinisikan kembali profesionalisme, ketika mereka menavigasi loyalitas di antara kehendak undang-undang, kenyataan di lapangan, maupun perintah atasan. 

Walaupun ada pernyataan “tidak loyal kepada atasan diartikan sebagai tidak loyal kepada negara”, dalam kenyataan tidak selalu demikian.

Dalam “Politicised Bureaucrats: Conflicting Loyalties, Professionalism and the Law in the Making of Public Services” Sophie Andreetta dan Annalena Kolloch, 2022, menyoroti protes pegawai negeri. Apakah dengan begitu mereka melawan negara? Apakah protes itu pembelotan jika kepentingan negara tersebut tidak sejalan dengan kepentingan publik dan tidak sejalan dengan peraturan?

Dalam praktik sehari-hari pegawai negeri, termasuk arahan atasan mereka, bisa melemahkan pelaksanaan hukum dan kebijakan pemerintah serta bertentangan dengan gagasan tentang kenegaraan. Pokok-pokok isi publikasi Andreetta dan Kolloch berikut ini:

Pertama, praktik pemerintahan dan pertentangan antar norma undang-undang. Kenyataannya birokrat bisa melakukan tindakan politik. Hubungan pegawai negeri dan negara tecermin dari cara mereka bertindak melawan pemerintah, menjaga atau tidak mematuhi perintah secara administratif, dan secara halus menolak tekanan. Misalnya melalui instruksi pejabat kepada bawahan atau masyarakat yang terlibat di lingkungan kerjanya dengan cara yang bertentangan atau melampaui tugas. Mereka bisa mengikuti kecenderungan arah politik baru yang berbeda atau ikut berbaris di jalan mengkritik pemerintah mereka sendiri.

Tindakan mereka umumnya mempertanyakan, melawan, menolak atau tidak menggunakan kebijakan resmi, karena kebijakan tersebut tidak sesuai realitas lapangan. Dalam hal ini negara bukan sebuah entitas monolitik, melainkan kombinasi representasi, institusi, dan norma yang harus dinavigasi dan diterjemahkan oleh para birokrat ke dalam tindakan mereka. Pertentangan antara cita-cita birokrasi–patuh dan loyal kepada negara–dan norma-norma profesional atau etika pribadi pada akhirnya menyebabkan keresahan politik, seperti yang dibuktikan pemogokan birokrat di Eropa baru-baru ini.

Kedua, penyelenggaraan pelayanan publik. Gagasan penyelenggaraan pemerintahan dapat dipelajari melalui praktik sehari-hari pegawai negeri. Para ilmuwan mulai menyelidiki rutinitas kerja sehari-hari para birokrat sebagai aktor yang membentuk negara.

Misalnya, ada tindakan dan konfrontasi politik oleh hakim. Mereka berulang kali memprotes campur tangan politik dan menuntut kepatuhan terhadap kemerdekaan yang dijamin undang-undang. Dalam kasus di Benin, Afrika Barat, para hakim dan jaksa memperjuangkan hak-hak mereka dan penerapan supremasi hukum secara terbuka.

Ketiga, loyalitas, profesionalisme dan hukum yang bertentangan dalam pelayanan publik. Pegawai negeri terikat norma, etika, dan profesi seperti para profesional lainnya. Seseorang pegawai negeri, sering menginternalisasi cita-cita profesionalnya dalam hal kesetiaan, kewajiban, kejujuran, keadilan, dan pengendalian politik. Norma-norma ini meluas dalam kehidupan sehari-hari di luar kantor yang berdampak pada perilaku profesional maupun kehidupan pribadi.

Namun, ada kendala yang dihadapi pegawai negeri dalam menjalankan cita-cita profesional tersebut, seperti gaji rendah, keharusan memenuhi harapan atau tuntutan keluarga, kehendak politik, instruksi dari atasan, prasangka atau pedoman kebijakan yang tidak masuk akal. Untuk itu pegawai negeri harus bermanuver antara tatanan resmi, tidak resmi, dan hubungan sosial yang berbeda. Akibatnya mereka lebih rentan terhadap praktik korupsi.

Para birokrat ini menggunakan berbagai strategi untuk mengatasi kekurangan materi dan sumber daya manusia, mulai dari menyuarakan, meragukan, mengkritik hingga gagal memberikan layanan, bahkan mogok, sehingga kebijakan berubah. Praktik-praktik tersebut, dan wacana pegawai negeri yang menerapkannya, mencerminkan tuntutan terhadap nilai-nilai profesional yang berpusat pada tata pemerintahan yang baik, independensi, hak-hak dasar, dan penghormatan terhadap supremasi hukum.

Keempat, politisasi, etika profesi, dan supremasi hukum. Cara-cara yang kurang halus juga bisa dilakukan oleh para birokrat untuk bertindak “melawan negara”, dengan cara tidak mematuhi perintah administratif atau menolak tekanan politik. Dari berbagai kasus, kelompok birokrat ini, punya komitmen menjunjung dan melindungi gagasan tertentu tentang demokrasi dan tata kelola pemerintahan yang baik, meskipun harus menentang praktik pemerintahan mereka sendiri. 

Mereka akan menolak atau tidak menaati instruksi yang mereka anggap tidak adil, ilegal atau menantang secara moral. Hal ini menunjukkan para birokrat tidak hanya sebagai penegak hukum yang setia, juga secara hati-hati memikirkan berbagai kebijakan yang menjadi tugas mereka dan menggunakannya untuk memajukan demokratisasi.

Di Indonesia, birokrasi dikendalikan sepenuhnya oleh politisi. Seperti dijelaskan oleh Adfin Rochmad Baidhowah dalam “Patronage is politicising Indonesia’s bureaucracy” (2021). Ia menyatakan politisi mengintervensi dalam pengangkatan pegawai negeri sipil. 

Pemilu kepala daerah menjadi klientelisme di kalangan birokrat. Politisi menawarkan promosi kepada birokrat sebagai imbalan atas dukungannya. Sebaliknya, birokrat yang mendukung kandidat yang kalah direlokasi atau diberhentikan dari jabatannya.

Otoritas politik dalam birokrasi seharusnya memastikan pemerintah melaksanakan janji-janji dalam kampanye pemilu. Namun birokrasi tak dimaksudkan untuk menjadi badan yang dipolitisasi. Baidhowah menyebut norma seperti itu sudah ada dalam undang-undang, namun belum ada penegakan hukum yang efektif untuk menjalankannya.

Ia memberi contoh di Banten. Gubernur mengabaikan hasil seleksi jabatan kepala dinas pendidikan dan membuat seleksi kedua untuk mengangkat calon yang ia suka. Di Kuningan, Jawa Barat, bupati membentuk panitia seleksi untuk memprioritaskan calonnya sendiri, memberi mereka nilai yang tinggi atau membagikan pertanyaan seleksi terlebih dahulu kepada beberapa orang.

Di Batubara, Sumatera Utara, bupati memberhentikan seorang Kepala Bidang Penanggulangan Kemiskinan lalu menunjuk calonnya sendiri. Kepala bidang itu dicopot karena menolak menuruti perintah tidak sah dari bupati membuat program pengentasan kemiskinan yang menguntungkan bisnis keluarganya. 

Sementara di negara lain telah terjadi pembelotan pegawai negeri akibat intervensi politik, di Indonesia politisi punya keleluasaan yang hampir tak terbatas terhadap karier para birokrat. Mereka bisa memanipulasi proses seleksi dan mengubah hasil berdasarkan keinginan pribadi. Apakah presiden dan wakil presiden baru nanti tertarik memecahkan problem akut ini?

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :