DARI sekitar 30 undang-undang yang mengatur masyarakat adat, Undang-Undang (UU) Nomor 11 Tahun 2020 tentang cipta kerja (UUCK 11/2020) “mengatur ulang” 12 di antaranya, meski ala kadarnya. 

Ketetapan MPR IX/MPR/2001 tentang pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam, misalnya. Pasal 4 Tap yang lahir di awal Reformasi itu menegaskan bahwa pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam harus dilaksanakan dengan menghormati dan menjunjung tinggi hak asasi manusia; menyejahterakan rakyat, terutama melalui peningkatan kualitas sumber daya manusia Indonesia; mewujudkan keadilan termasuk kesetaraan gender dalam penguasaan, pemilikan, penggunaan, pemanfaatan, dan pemeliharaan sumber daya agraria/sumber daya 
alam; melaksanakan fungsi sosial, kelestarian, dan fungsi ekologis sesuai dengan kondisi sosial budaya setempat; dan mengakui, menghormati, dan melindungi hak masyarakat hukum adat dan keragaman budaya bangsa atas sumber daya agraria/sumber daya alam.

Pasal 5 dalam Tap itu, antara lain ada penegasan bahwa pemerintah perlu mengkaji ulang berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan agraria dan pengelolaan sumber daya alam dalam rangka sinkronisasi kebijakan antarsektor; menyelesaikan konflik pemanfaatan sumber daya alam sekaligus mengantisipasi konflik di masa mendatang guna menjamin penegakan hukum, termasuk pengadaan lembaga dan biaya untuk mengurusnya; serta menyusun strategi pemanfaatan sumber daya alam yang didasarkan pada optimalisasi manfaat dengan memperhatikan potensi, kontribusi, kepentingan masyarakat dan kondisi daerah maupun nasional.

Jika para pemilik kewenangan peduli, UU Cipta Kerja bisa menjadi momentum melaksanakan Tap IX/2001 itu. Sayangnya, meski disebut dalam bagian konsideran di naskah final, amanat Tap itu bisa dikatakan tidak berbekas sama sekali.

Pengaruh UU Cipta Kerja terhadap norma hukum yang mengatur kepentingan masyarakat adat dikategorikan ke dalam 4 kategori, yakni perubahan yang tidak signifikan/tidak berarti; perubahan yang cukup berarti; bertahannya pengaturan yang melindungi kepentingan masyarakat; dan, sayangnya, pada saat yang sama, norma hukum yang selama ini menghalangi proses pengakuan hak masyarakat adat juga tetap bertahan.

Perubahan yang cukup berarti bagi kepentingan masyarakat adat terjadi pada, misalnya, pasal 69 ayat 2 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup. Semula berbunyi, “Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf h (melakukan pembukaan lahan dengan cara membakar, pen) memperhatikan dengan sungguh-sungguh kearifan lokal (cetak miring ditambahkan) di daerah masing-masing.” Pada bagian Penjelasan ada definisi “kearifan lokal” adalah “melakukan pembakaran lahan dengan luas lahan maksimal 2 hektare per kepala keluarga (cetak miring ditambahkan) untuk ditanami tanaman jenis varietas lokal dan dikelilingi oleh sekat bakar sebagai pencegah penjalaran api ke wilayah sekelilingnya”.

Dalam UU Cipta Kerja, norma ini berubah menjadi “Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf h dikecualikan bagi masyarakat yang melakukan kegiatan dimaksud dengan memperhatikan sungguh-sungguh kearifan lokal (seluruh cetak miring ditambahkan) di daerah masing-masing.” Kearifan lokal dalam bab Penjelasan menjadi, “melakukan pembakaran lahan dengan luas maksimal 2 (dua) hektar per kepala keluarga untuk ditanami tanaman jenis varietas lokal dan dikelilingi oleh sekat bakar sebagai pencegahan penjalaran api ke wilayah sekelilingnya". 

Contoh lain pasal 8 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum yang semula berbunyi, “Pihak yang Berhak dan pihak yang menguasai Objek Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum wajib mematuhi ketentuan dalam Undang-Undang ini".

Dalam UU Cipta Kerja, pasal satu 1 ayat ini diubah menjadi 4 (empat) ayat. Pada ayat (2) ada rumusan, “Dalam hal rencana Pengadaan Tanah, terdapat Objek Pengadaan Tanah yang masuk dalam kawasan hutan, tanah kas desa, tanah wakaf, tanah ulayat/tanah adat (cetak miring ditambahkan), dan/atau tanah aset Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara, atau Badan Usaha Milik Daerah, proses penyelesaian status tanahnya harus dilakukan sampai dengan penetapan lokasi".

Dengan demikian UU Nomor 2/2012 semula tidak mengatur secara spesifik apa yang disebut Obyek Pengadaan Tanah. Dalam UU Cipta Kerja tanah ulayat/tanah adat menjadi salah satu Obyek Pengadaan Tanah itu. 

Sayangnya, norma hukum yang selama ini menghalangi proses pengakuan hak masyarakat adat juga tetap dipertahankan. Misalnya, problem utama dalam mengimplementasikan amanat konstitusi untuk mengakui hak asal-usul atau hak tradisional masyarakat adat cq. pemberlakuan pasal 67 UU Kehutanan tentang pengakuan hutan adat melalui peraturan daerah tetap bertahan.

Padahal, kerangka hukum yang mensyaratkan penetapan subyek terlebih dahulu sebelum adanya pengakuan atas obyek hak (pengakuan bersyarat dan bertahap) telah mengubah pula pengaturan hak masyarakat adat atas tanah ulayat.

Misalnya, pada Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 tentang penyelenggaraan pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum, sebagaimana yang diatur pada pasal 22 ayat (2), bahwa masyarakat hukum adat yang berhak memperoleh ganti rugi/kompensasi adalah masyarakat hukum adat yang sudah ditetapkan dengan peraturan daerah. Belakangan logika ini juga dianut oleh Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala BPN Nomor 18 Tahun 2019 tentang Tata Cara Penatausahaan Tanah Ulayat Kesatuan Masyarakat Hukum Adat.

Minibus law Masyarakat Adat

Jika UU Cipta Kerja adalah bus besar yang memuat banyak penumpang, yang terwujud ke dalam pengubahan sekitar 70 undang-undang yang diatur ulang, mungkinkah kita mulai memikirkan sebuah bus mini sebagai pasangannya?

Sesuai namanya, bus ini menampung penumpang dengan jumlah terbatas saja. Mengapa ini penting? Soalnya pembaruan hukum pengakuan hak masyarakat adat di sektor kehutanan dapat dikatakan mustahil karena omnibus lawenggan menyentuhkan pasal 67 ayat (2) tentang pengakuan masyarakat adat melalui peraturan daerah itu. 

Oleh sebab itu, pertama-tama, penumpang utama minibus law ini adalah perintah pencabutan pasal 67, kalaupun tidak semuanya, cukup ayat 2 di pasal 6 terlebih dahulu. Hal ini sangat perlu dilakukan karena beberapa pengaturan tentang hal ini dalam sejumlah Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) turunan UU Cipta Kerja masih memakai frasa “sebagaimana yang diatur oleh peraturan perundang-undangan”.

Selama ini, frasa tersebut telah mengantar perumus kebijakan berpegang teguh pada pasal 67 ayat 2 UU Kehutanan. Sebab, memang hanya beleid itu yang mengatur soal ini. Misalnya, Peraturan Presiden 71 Tahun 2012 itu yang menjadi turunan UU Nomor 2/2012.

Perubahan haluan aturan pengakuan tanah ulayat setelah putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35 Tahun 2012 di sektor pertanahan/agraria dibanding dengan kebijakan-kebijakan sebelumnya, jika dapat dikatakan begitu, terjadi juga pada Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 18 Tahun 2019 tentang tata cara penatausahaan tanah ulayat kesatuan masyarakat hukum adat.

Dalam UU Cipta Kerja setidaknya ada dua undang-undang lain yang masih memakai frasa “sebagaimana yang diatur oleh peraturan perundang-undangan” ini. Misalnya, pasal 22 ayat (2) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang pengelolaan daerah pesisir dan pulau-pulau kecil juncto Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang perubahan atas Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang pengelolaan daerah pesisir dan pulau-pulau kecil.

Juga pasal 9 ayat 3 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2019 tentang sumber daya air yang menyatakan bahwa “Hak Ulayat dari Masyarakat Adat atas Sumber Daya Air sebagaimana dimaksud pada ayat (2) tetap diakui sepanjang kenyataannya masih ada dan telah diatur dengan Peraturan Daerah". Padahal, baik UU 27/2007 maupun UU Nomor 1/2014 tidak mengatur khusus tentang tata cara ini.

Dengan kecenderungan yang demikian itu beberapa perbaikan/penguatan norma pengaturan terkait hak masyarakat adat, misalnya pada pasal 22 ayat (1) UU 22 Tahun 2019 tentang sistem budidaya pertanian berkelanjutan, tidak akan memiliki daya ungkit perubahan di tingkat lapangan.

Di samping itu, saat ini setidaknya ada dua RPP terkait tata ruang dan pengadaan tanah yang masih mensyaratkan penetapan masyarakat adat sebagai subyek hak sebelum masyarakat adat mendapatkan pengakuan atas hak-haknya. Jika kecenderungan ini tetap berlangsung, biaya ganti rugi yang akan diterima oleh masyarakat adat yang tanahnya digunakan untuk proyek pembangunan untuk kepentingan umum itu tidak akan cukup untuk mendapatkan peraturan daerah.

Padahal, ancaman terhadap pelepasan hak masyarakat adat atas tanahnya semakin besar. Dengan batasan tanah pembangunan bagi kepentingan umum yang hampir tidak ada kegiatan pembangunan oleh Pemerintah, baik secara mandiri atau bekerja sama dengan pihak lain, tidak bisa dikategorikan sebagai pembangunan bagi kepentingan umum ini.

Penumpang minibus law berikutnya adalah norma hukum yang memudahkan pengakuan hak masyarakat adat. Khususnya dalam hal hak atas tanah dan sumber daya alam pada umumnya. Misalnya, perlu diatur bahwa (1) agar tidak terjadi kekosongan hukum, pengaturan lebih lanjut tentang pengakuan hak masyarakat adat atas tanah dan sumber daya alam lainnya ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah; (2) penyusunan dan penetapan Peraturan Pemerintah sebagaimana dimaksud Pasal 1 di atas selambat-lambatnya ditetapkan dalam 3 bulan setelah penetapan minibus law ini.

Untuk mempercepat pengakuan hak-hak masyarakat adat melalui penetapan Desa Adat sebagaimana diatur Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang desa, minbus law bisa juga memerintah pencabutan pasal 109 yang telah terbukti menjadi penghambat proses penetapan desa adat di berbagai provinsi/kabupaten (Zakaria, et.al., 2020).

Selamat menuju terminal berikutnya: minibus law!

Artikel ini pertama kali terbit di Academia.edu.

R. Yando Zakaria

Antropolog, pendiri dan peneliti Pusat Kajian Etnografi Komunitas Adat

Topik :