SOAL pengakuan masyarakat adat penentunya adalah integrasi fungsi lembaga pemerintah pusat dan daerah. Dari temuan-temuan lapangan, integrasi ini rupanya jadi kunci percepatan pengakuan tersebut. Pekan lalu saya menyimak workshop soal ini di Jakarta yang melibatkan World Resource Institute (WRI) Indonesia, Badan Registrasi Wilayah Adat (BRWA), dan Perkumpulan Huma.

Ada tujuh peraturan setingkat menteri yang berkaitan dengan pengakuan dan perlindungan masyarakat adat. Aturan-aturan itu adalah dua Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional (ATR/BPN), dua peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK), satu peraturan Menteri Dalam Negeri, satu peraturan Badan Informasi dan Geospasial (BIG) serta satu peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan (KKP). Selain itu 161 peraturan daerah dan satu Peraturan Pemerintah mengenai pertanahan.

Pelaksanaan semua peraturan itu terbentur berbagai hambatan. Misalnya, ada rivalitas alokasi lahan dan hutan untuk reforma agraria, perhutanan sosial, dan usaha skala besar yang disertai konflik kepentingan. Ada tumpang tindih tata ruang dan kewenangan regulasi oleh pemerintah pusat dan daerah. Terdapat gap akses data dan informasi terkait tanah objek reforma agraria (TORA) dan perhutanan sosial di tingkat tapak.

Juga ketidakjelasan regulasi dalam pengintegrasian berbagai peta partisipatif masyarakat hukum adat dalam tata ruang pemerintah. Ketiadaan kelembagaan yang bertanggung jawab menuntaskan pengakuan dan perlindungan masyarakat adat termasuk hak ulayat mereka juga jadi hambatan pokok. Kesulitan komunitas adat memenuhi berbagai prasyarat terjadi karena belum adanya komitmen pemerintah daerah.

Hal lain yang menjadi hambatan adalah terbatasnya sumber daya, baik anggaran dan minimnya kapasitas kerja staf pemerintah serta fasilitas untuk memenuhi prasyarat pengakuan. Setelah semua syarat terpenuhi pun, berbagai inisiatif pengakuan itu juga belum terwujud karena ketiadaan kolaborasi dalam konsolidasi data maupun informasi antar berbagai pemangku kepentingan. Termasuk di dalamnya kerja bersama pengembangan ekonomi bagi kesejahteraan masyarakat.

Dalam diskusi itu, saya menyampaikan tiga hal:

Pertama, situasi birokrasi di Indonesia yang khas dan menjadi masalah bagi semua sektor. Padahal, secara fungsi, lembaga-lembaga pemerintah umumnya sudah lengkap memiliki fungsi sebagai sebuah sistem. Fungsi lembaga secara utuh bisa tercapai melalui program semua unit kerja yang ada di dalam lembaga itu. 

Di lapangan, dengan masalah yang beragam, masyarakat sering kali hanya mendapat pelayanan dari unit kerja tertentu saja. Akibatnya, tanpa ada pelayanan utuh, proses mencapai tujuan akhir tidak terwujud. Misalnya, dalam pengakuan masyarakat hukum adat di suatu tempat: meski sudah ada pemetaan wilayah adatnya, komunitas tersebut tak kunjung mendapat pengakuan. Meski sudah mendapat pengakuan, komunitas adat tak kunjung mendapat akses pengembangan ekonomi. 

Menurut saya, semua hal itu terjadi akibat setiap syarat ditangani oleh unit kerja yang berbeda dan mereka tidak melakukan kerja sama, baik saling bertukar informasi atau meneruskan pekerjaan unit lain. Penyebabnya, kinerja setiap unit kerja diukur masing-masing, tak melihat hasil akhir secara utuh.

Selain itu, masing-masing unit kerja lebih berkonsentrasi pada pertanggungjawaban administrasi daripada apa yang dihasilkan (outcome) pekerjaannya. Hal itu diperkuat pula oleh sistem pengawasan yang menitikberatkan pada soal-soal administrasi belaka.

Kedua, kepentingan politik. Integrasi fungsi lembaga pemerintah pernah dibahas oleh suatu kelompok kerja dalam Konferensi Tenurial di Jakarta pada 2017. Tujuan pembahasan itu menyatukan administrasi pertanahan antara Kementerian LHK dan Kementerian ATR/BPN serta BIG, yang dihubungkan dengan kebijakan satu peta dan satu data.

Saat itu sempat terbit Surat Keputusan Bersama yang mewadahi fungsi ketiga lembaga tersebut. Namun belum juga berjalan, aturan itu diganti oleh Peraturan Presiden mengenai penyelesaian hak-hak pihak ketiga dalam kawasan hutan. Peraturan Presiden itu menghapus integrasi kelembagaan tersebut. Dari sini terlihat integrasi pemanfaatan hutan diliputi kepentingan politik sektoral.

Undang-Undang Cipta Kerja tak memperbaiki soal penting integrasi ini. Meski terlalu dini mengatakan undang-undang ini gagal melakukan fungsinya sebagai omnibus, tapi arah integrasi gerak kelembagaan sektor tampak belum terlihat.

Ketiga, peran kepemimpinan. Dua hal di atas itu menjadi persoalan struktural, bukan persoalan orang per orang, yang sedang terjadi secara nasional. Karena struktural, problemnya tak kunjung bisa selesai. Maka solusinya sangat tergantung pada kepemimpinan, salah satunya di pemerintahan daerah. Peran positif kepemimpinan daerah telah dibuktikan melalui program Nirwasita Tantra (green leadership) KLHK sejak 2016.

Program yang menilai kinerja kepemimpinan daerah itu menelaah isu strategis di daerah serta inovasinya. Di daerah yang kepemimpinannya kuat, hambatan struktural maupun politis umumnya selesai dengan inovasi integrasi kerja organisasi perangkat daerah sejak dalam perencanaan.

Temuan Anna Ludwinek, dkk dalam “Challenges of policy coordination for third-country nationals” yang dimuat Kantor Publikasi Uni Eropa pada 2015 menunjukkan bahwa kerja sama berbagai sektor memiliki hasil terbaik bila koordinasi kebijakan dilaksanakan sejak awal. Syaratnya, integrasi kebijakan memiliki transparansi antar lembaga.

Dalam hal ini cara berpikir birokrasi perlu melampaui status quo institusional. Kemauan politik dimulai dengan perubahan nyata di unit-unit kerja, bukan sekadar menjalankan fungsi dan tugasnya sendiri.

Dalam publikasi itu juga disebutkan tingkat keterlibatan mitra sosial dalam koordinasi kebijakan krusial. Bekerja sama dengan berbagai pemangku kepentingan dalam mengidentifikasi permasalahan dan menginformasikan strategi pencapaian akan menentukan hasilnya. Hasil akhir menjadi tolok ukur keberhasilan kinerja suatu lembaga. Mitra sosial biasanya melihat persoalan bukan dari sisi administrasinya, tetapi dari apa yang terjadi di lapangan.

Dengan memperhatikan urgensi menyelesaikan persoalan integrasi kelembagaan pemerintah ini, terutama dalam pengakuan masyarakat adat, di ujung acara workshop saya sampaikan bahwa soal integrasi fungsi pemerintahan sebaiknya terus dibahas sampai terjadi perbaikan. Sebab penghambatnya mencakup hampir semua pelaksana kebijakan pemerintah. Di semua level.

Hariadi Kartodihardjo

Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Fakultas Kehutanan dan Lingkungan serta fellow pada Center for Transdiciplinary and Sustainability Sciences, IPB.

Topik :